Encarar una estrategia de desarrollo productivo en un país que atraviesa continuamente crisis macroeconómicas es una tarea difícil. Inflación persistente, el PBI en subibaja, crisis cambiarias periódicas, conforman un combo poco amigable para desplegar un proyecto de país de largo plazo. Hace 15 años que Argentina tiene inflación de dos dígitos y hace 10 años que no crece durante dos años seguidos, uno de los peores desempeños macros a nivel global.
Vale decir que la gestión productiva tuvo su parte de responsabilidad durante ese período: políticas industriales ausentes o desacertadas, inexistencia de una estrategia de desarrollo sostenida, idas y vueltas pendulares en aspectos claves (política comercial, financiamiento productivo, política tributaria, etc.), ayudaron a configurar una estructura productiva que contribuye a la inestabilidad macro.
Esto llevó a un círculo vicioso: la baja productividad promedio de la economía, expresada principalmente en la deficiencia exportadora, acentúa los problemas macroeconómicos. En tanto, las recurrentes crisis económicas profundizan los problemas del aparato productivo, como el déficit de inversión o la baja salida exportadora.
Sin dudas, una macroeconomía sana es una condición más que necesaria para pensar en un proyecto de desarrollo económico sostenido. Estabilizar la macroeconomía sería una política con un gran impacto positivo en la estructura económica. Lamentablemente, todo indica que las condiciones adversas continuarán presentes: la inercia inflacionaria, el peso de la deuda e incluso las medidas necesarias para normalizar la economía hacen prever que la macro seguirá sin acompañar por unos años más.
Entonces, ¿se puede tener una estrategia de desarrollo económico en un país con una macroeconomía siempre complicada, restricciones fiscales y fuertemente endeudada? Sí, la política productiva no puede esperar pasivamente que la macroeconomía se estabilice. Pero no cualquier tipo de política, sino aquella que: a) ayude a la estabilización mediante la generación de divisas genuinas; b) morigere el impacto de los desequilibrios macroeconómicos sobre los sectores productivos; c) desarrolle nuevos sectores productivos, sorteando las restricciones y la incertidumbre; d) apunte a mejorar la productividad promedio de la economía.
Asimismo, las crisis macro obliga a entender que hay políticas que, desde un punto de vista estrictamente sectorial, serían deseables, pero pueden ser inviables en términos macro. Por ejemplo, eliminar las retenciones a la soja sería una gran noticia para el sector agropecuario, y probablemente implicaría un aumento de las inversiones en el sector, pero generaría un fuerte aumento del déficit fiscal que no podría ser financiado en este contexto. Lo mismo podría decirse de aumentar sustancialmente el gasto del Estado en alguna apuesta tecnológica, como financiar la construcción de una fábrica de semiconductores, como hacen cada vez más las principales potencias industriales. En otras palabras, la macro es una enorme restricción a la hora de pensar la política productiva, por lo que esta tiene que adaptarse.
Exportar más
La política productiva tiene una de las llaves para que Argentina pueda salir de su eterna encerrona macro: ayudar a obtener más divisas. Más allá de cuál se crea que sea la razón última de las crisis económicas locales (el déficit fiscal, la política monetaria, la restricción externa, el “accionar de los grupos económicos concentrados”, o una combinación de ellas), es evidente que un mayor ingreso de divisas es una condición necesaria para que nuestra economía se estabilice, produzca más, se generen más empleos, suban los salarios y baje la pobreza. Por lo tanto, un objetivo primordial de la política productiva, donde deben ponerse los principales esfuerzos, es el desarrollo de políticas para exportar más y atraer inversiones extranjeras.
Es cierto que las constantes crisis macroeconómicas no ayudan a lograr este objetivo. Exportar implica invertir, innovar, mejorar constantemente los productos, tener un horizonte de previsibilidad para fijar un precio en dólares con el que se compite en otros mercados, y varios aspectos más que dependen de una macro estable. No es casualidad que Argentina haya perdido progresivamente peso en los mercados internacionales de la mano de sus numerosas crisis macroeconómicas.
Es conocido el potencial de Argentina en sectores como la minería, Vaca Muerta y la agroindustria, entre otros. Sin embargo, las condiciones macroeconómicas adversas dificultan la concreción de nuevas inversiones productivas que generen divisas. Para los inversores locales, por las dificultades de acceder a financiamientos a tasas accesibles y a largo plazo. Para los inversores extranjeros, porque diversas medidas vinculadas a intentar contener los impactos de la crisis macroeconómica desalientan la inversión. Una de las más notorias es el cepo, que reduce la entrada de inversiones al país dado que no está garantizado su repago en la misma moneda.
Entonces, en este caso la política productiva debe generar herramientas que permitan reducir la incertidumbre macroeconómica, morigerar el impacto negativo de medidas como el cepo, o lograr financiamiento accesible para inversores locales. El Plan Gas.Ar, que permitió la contractualización de la provisión de gas mediante un precio estable, es un ejemplo exitoso de ese tipo de políticas. El Decreto 234/2021 (y su ampliación vía el Decreto 836/2021), que flexibiliza parcialmente el cepo para aquellas inversiones con salida exportadora, fue determinante para la concreción de varias inversiones mineras.
En cuanto a la «sustitución de importaciones», la estrategia tiene límites claros en una economía donde el componente importado ya es bajo en términos relativos. Las medidas de sustitución de importaciones pueden ser necesarias en varios casos, tanto para ahorrar ciertas divisas en contextos de escasez como para que se produzcan aprendizajes en ciertas empresas («aprender haciendo») que después puedan salir a exportar. Ahora bien, la sustitución de importaciones debe hacerse selectivamente (no podemos sustituir todo porque la escala de nuestro mercado es relativamente chica), incentivando la eficiencia en la producción sustituida, retirando la protección gradualmente y dando claras señales a favor de la ulterior salida exportadora de lo hoy sustituido. Pero, en relación a las divisas, son realmente pocos los bienes que podrían ser producidos a nivel local y que impliquen un ahorro de divisas significativo.
Financiamiento productivo
Otra restricción que impone la inestabilidad macroeconómica es el acceso al financiamiento del sector privado para capital de trabajo y, sobre todo, inversiones productivas. Como se menciona usualmente, Argentina tiene uno de los ratios de crédito al sector privado sobre PBI más bajo de los países de ingresos medios y altos, en torno al 15%.
Es racional que los bancos no quieran asumir el riesgo de prestar a largo plazo a tasas bajas en una macroeconomía como la Argentina, dado que ponen en riesgo su solvencia. En la medida que no haya una estabilización macroeconómica, dicha situación no cambiará sustancialmente.
Esto no implica que no haya espacio para la política productiva: el otorgamiento de garantías y el subsidio de tasas por parte del Estado puede “acercar las puntas” y lograr que los bancos -públicos y privados- financien al sector privado. Esto es lo que hacen el Fondo de Garantías (FOGAR) y el Fondo de Desarrollo Productivo (FONDEP) del Ministerio de Desarrollo Productivo de la Nación.
Dichas garantías y subsidios implican un gasto presente o futuro del Estado, por lo que tienen la misma restricción presupuestaria que el resto de las erogaciones estatales. Por lo tanto, dichas herramientas deben estar focalizadas, priorizando aquellas inversiones que generen divisas, como dijimos antes, y empleo de calidad, otro de los grandes déficits de la economía argentina.
Creación de nuevos sectores
Las constantes crisis económicas no deben hacernos perder de vista que el desarrollo es un blanco móvil, en un mundo que avanza a pasos agigantados con nuevos sectores tecnológicos y productivos en los cuales Argentina tiene potencialidades de insertarse.
El hidrógeno verde, la electromovilidad o el cannabis medicinal son algunos de los ejemplos que vienen siendo abordados por la política pública en los últimos tiempos. Dichos sectores necesitan, como mínimo, la creación de marcos regulatorios que permitan su nacimiento y expansión como sectores productivos, y una política activa de atracción de inversiones.
Desde ya, en la medida que haya crisis económicas y restricciones al financiamiento, la posibilidad de que estos sectores se desarrollen es menor. Sin embargo, la política productiva tiene que generar todas las condiciones para que estos sectores puedan crecer, dado que las ventajas competitivas de Argentina en muchos de esos sectores (ej. hidrógeno verde) es tan alta que incluso llegan a compensar la desventaja que implica la inestabilidad macroeconómica argentina.
Una herramienta clave para el surgimiento de nuevos sectores son las compras públicas. El proyecto de ley enviado al Congreso que modifica la legislación actual crea una herramienta novedosa, denominada “compras para la innovación”, que permitiría al Estado financiar con su poder de compra innovaciones productivas. Los tubos sin costura de Techint o las vacunas y productos biofarmacéuticos de Sinergium Biotech son ejemplo de empresas de gran relevancia que nacieron en el país al calor de las compras públicas.
Otro pilar de la política productiva es la política científica y tecnológica. En este campo, Argentina tiene un gran recorrido, instituciones de renombre (CNEA, CONAE, etc.) y casos de éxito, pero también mucho más para dar. El CONICET es una institución reconocida a nivel internacional y motivo de orgullo, pero los incentivos no están puestos en la transferencia tecnológica al sector privado. La creación de nuevos Centros Tecnológicos vinculados a tecnologías estratégicas, el apoyo a iniciativas como la red de centros de Asociación de Industriales Metalúrgicos (ADIMRA), el fortalecimiento de herramientas como el FONTAR u otro tipo de incentivos a la I+D del sector privado, deberían multiplicar los casos como el desarrollo del Trigo HB4 en conjunto entre el sector público y una empresa nacional como Bioceres, o el crecimiento de la industria satelital con empresas como Satellogic o Innova Space.
Obviamente, la política tecnológica se encuentra limitada por las restricciones fiscales que implican las constantes crisis macroeconómicas. Por ello, debería existir una institucionalidad que premie e incentive la transferencia tecnológica y la vinculación entre el mundo científico y el aparato productivo, hoy inexistente.
Formación
Otra política productiva de alto impacto y relativamente bajo costo es la formación profesional. Uno de los casos más destacados es la formación en habilidades digitales como programación, que garantizan una relativamente rápida y bien paga salida laboral. En ese sentido, el Argentina Programa (cursos de capacitación para aprender a programar dictados por el Ministerio de Desarrollo Productivo) es uno de los principales aciertos en materia de política productiva, dado que viene a solucionar el principal cuello de botella de la industria del software. Sector que, a su vez, además de generar numerosos unicornios, aporta en la generación de divisas y empleos de calidad, por lo que el retorno social y económico de la inversión de esta política productiva es altísimo.
Acá los problemas macro vuelven a meter la cola: la brecha cambiaria incentiva la subfacturación de exportaciones y, aún peor, el trabajo freelance para el exterior, lo que implica una menor disponibilidad de mano de obra para las empresas locales y una menor entrada de divisas por canales formales.
Más allá de este caso, hay un enorme espacio para la política productiva en vincular las necesidades de los sectores productivos con la formación laboral. Por ejemplo, en la actualidad hay un inédito déficit de mano de obra en la industria de la confección, con impacto en precios, lo que ha disparado la acción conjunta por parte de las cámaras del sector y ministerios nacionales y provinciales para la capacitación de personal, como el caso de las provincias de La Rioja y Catamarca.
Extensionismo industrial
No todo es Vaca Muerta, minería, servicios basados en conocimiento o hidrógeno verde. La amplia mayoría de la población ocupada argentina trabaja en sectores informales o de baja productividad relativa, como parte de la industria manufacturera, la construcción, comercio u otros servicios. Si bien el desarrollo de los sectores exportadores permitiría una mejora de la calidad de vida de la mayor parte de la población, gracias a que contribuye a la estabilidad macroeconómica, hay mucho trabajo micro por hacer sector por sector que aumente la productividad promedio de la economía.
En ese sentido, la política productiva tiene un amplio espacio para recorrer mediante lo que algunos denominan “extensionismo industrial”. Esto es, otorgar herramientas a las empresas que ayuden a mejorar, al menos en el margen, su productividad. Esto se logra muchas veces con cambios pequeños e incrementales, vinculados a la mejora de la gestión, la digitalización, certificaciones, la calidad de los productos o una modificación del lay-out productivo. Y, a las que están un poco más avanzadas, acercarlas a tecnologías 4.0.
Uno de los economistas del desarrollo más destacados del país, Fernando Porta, suele decir que el impacto que tendría incrementar un 5% o 10% la productividad promedio de las actividades más rezagadas sería mucho más significativo en términos de empleo e ingresos de la mayoría de la población que el crecimiento exponencial de algunos sectores de punta.
Para ello, la política productiva tiene que potenciar y articular mejor la institucionalidad existente (INTI, universidades, centros tecnológicos, cámaras empresarias, dependencias provinciales y municipales, etc) en pos de eficientizar y, sobre todo, multiplicar la llegada de la asistencia técnica y las herramientas de mejora de la productividad al sector privado.
Política comercial
Argentina tiene que ir hacia una economía más abierta. Por un lado, porque es muy difícil exportar más sin generar acuerdos comerciales, que obviamente implican ceder algo e importar más. Nadie regala nada. Asimismo, en el mundo de hoy, todos los sectores productivos, sobre todo los industriales, necesitan acceso a diversos insumos importados para poder tener una producción competitiva.
Por el otro, por los beneficios que la competencia, en ciertas condiciones, genera sobre el comportamiento de las firmas. Sin embargo, sería suicida pedirle a las empresas argentinas que compiten de igual a igual en el mundo con todos los problemas macroeconómicos previamente señalados. Por lo tanto, la política comercial tiene que contemplar estas desventajas y avanzar con pragmatismo, evitando tanto el canto de sirenas de la apertura comercial como un camino idílico como el proteccionismo bobo que genera rentas excesivas a determinados sectores y pocos incentivos a ser más competitivos.
En materia de promoción comercial, Argentina necesita un rol mucho más activo de su cuerpo diplomático, empezando por discutir su distribución territorial. La desproporción entre la representación diplomática y el elevado intercambio comercial actual (Sudeste Asiático) o potencial (África) es una muestra de ello.
Empresas estatales
Las empresas estatales pueden jugar un rol fundamental para el desarrollo de ciertos sectores, tal como sucede en los principales países industrializados del mundo. El emblemático caso de INVAP o el reciente crecimiento de la producción de Vaca Muerta de la mano de la nacionalizada YPF son casos exitosos.
Sin embargo, también existen numerosos casos fallidos, que terminan implicando elevadas erogaciones por parte del Estado sin resultados concretos. Por lo tanto, en un país con recursos fiscales y capacidades estatales limitadas, las empresas públicas deben ser apuestas puntuales y extremadamente justificadas, donde efectivamente sea necesario un actor que pueda tomar mayores riesgos que el sector privado, manteniendo un management profesional, una gestión activa desde lo comercial y con una permanente evaluación de resultados. Por ahora, tal es el camino que está siguiendo IMPSA.
Desburocratización
Por último, hay una política exenta de costos, con impactos positivos, pero que muchas veces es vista con recelo por los economistas heterodoxos, que es la desburocratización o simplificación del Estado. Cualquiera que haya intentado llevar adelante un negocio en Argentina sabe que existen numerosas regulaciones que entorpecen la actividad productiva. Esto no implica levantar la bandera de una desregulación total, sino a agilizar lo máximo posible los trámites sin que implique reducir regulaciones necesarias (ej. sanitarias, laborales, etc.). De hecho, los que defendemos la intervención del Estado para impulsar el desarrollo económico deberíamos ser los más preocupados por la eficiencia del sector público.
¿Cuál es el impacto productivo de esto? En primer lugar, la reducción de costos y estructuras ad-hoc por parte de las empresas destinadas a resolver cuestiones burocráticas. En segundo lugar, muchas de las regulaciones pueden implicar la pérdida de oportunidades de negocios y exportaciones. Por ejemplo, las demoras en la habilitación de una nueva planta productiva o tiempos excesivos vinculados a cuestiones aduaneras pueden generar que se pierdan mercados de exportación para una empresa, sobre todo en un contexto de inestabilidad macro.
Conclusión
Estas dimensiones, y muchas otras no mencionadas en el artículo (política tributaria, transformación digital, infraestructura, logística y conectividad, etc.), implican una serie de políticas que pueden transformarse en una estrategia de desarrollo productivo sostenida, incluso en un contexto de dificultades macroeconómicas. Esa estrategia debe conformar un policy mix pragmático, que contemple las restricciones económicas y las capacidades estatales existentes, priorizando aquellos sectores con mayor potencial pero sin descuidar la necesidad de tener buenas políticas horizontales.
Una macro estable es una condición necesaria para cualquier proyecto de desarrollo. Pero, dado nuestro historial y las condiciones futuras, una política productiva inteligente debe saber adaptarse, haciendo el mejor uso de recursos limitados, y, al mismo tiempo, ayudar a mitigar las permanentes dificultades macroeconómicas que atraviesa nuestro país, sobre todo en materia de divisas.