Minería, un motor para el desarrollo

Argentina ha experimentado diferentes dificultades para desarrollar todo su potencial minero, aunque esto podría cambiar a partir de la revolución de las políticas verdes que se encuentra en ciernes: en los próximos años, el mundo asistirá a un dramático crecimiento en la demanda de minerales, necesarios para mitigar el cambio climático.

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Argentina ha experimentado diferentes dificultades para desarrollar todo su potencial minero, aunque esto podría cambiar a partir de la revolución de las políticas verdes que se encuentra en ciernes: en los próximos años, el mundo asistirá a un dramático crecimiento en la demanda de minerales, necesarios para mitigar el cambio climático. La transición desde un sistema basado en hidrocarburos a uno limpio e intensivo en minerales, puede impulsar a que las exportaciones mineras argentinas crezcan en más de USD 10 mil millones, pero también puede mejorar las condiciones de vida de muchas regiones del país postergadas y alejadas de los principales centros urbanos, disminuir la desigualdad y ser un motor para el desarrollo de proveedores y tecnologías.

En muchas ocasiones la abundancia de recursos naturales ha sido tratada por parte de la literatura especializada como una “maldición”. Entre las principales argumentos, se utiliza baja intensidad tecnológica y eslabonamientos productivos, la tendencia decreciente de sus términos de intercambio o la posibilidad de que un auge de exportaciones induzca una apreciación cambiaria, en perjuicio de otras actividades transables con menores ventajas competitivas, situación a la que se denomina “enfermedad holandesa”.

Claro que la experiencia de varios países desarrollados permite poner en duda esta suposición. En Estados Unidos la minería representó el 3% de su PIB en 2019 y las actividades de apoyo relacionadas un 2,8% adicional; en Canadá y Australia representó el 5% (2019) y el 10,4% (2019-2020), respectivamente. Además de encabezar los rankings de producción de minerales, estos países pudieron desarrollar actividades intensivas en conocimiento, vinculadas a su explotación. En particular, la minería australiana ha sido reconocida por el importante desarrollo del sector equipos, tecnologías y servicios para la minería (METS, por sus siglas en inglés).

Entre los países de la región, se destacan las experiencias de Chile y Perú. Las exportaciones del Chile crecieron desde U$S 8,7 mil millones en 2003 a U$S 42 mil millones en 2020 y de Perú de U$S 3 mil millones a comienzos de la década del 2000 a U$S 26 mil millones. En ambos países el crecimiento económico (derivado en parte del auge minero) fue acompañado de una baja tanto en la pobreza como en la desigualdad: a partir de datos de las encuestas de hogares de ambos países, el porcentaje de personas que vive con menos de USD 10 por día a paridad de poder adquisitivo pasó en el caso de Chile de 58% en 2003 a 19% en 2017, y en Perú del 78% al 48% entre 2000 y 2019. En tanto, en Chile el coeficiente de Gini (que mide la desigualdad de ingresos) cayó de 51,4 a 44,4, mientras que en Perú se retrajo de 49 a 41,5 en el mismo período, según información de PovCalNet (Banco Mundial).

Lejos de ser una maldición, la minería reúne una serie de condiciones que la hacen atractiva para su desarrollo en Argentina, no obstante despierta aún importantes controversias. Se cuestiona desde su presunto carácter invasivo en el medio ambiente, hasta si es significativo el beneficio que podría aportar a nuestra sociedad. Resulta por lo tanto necesario discutir desafíos y oportunidades para tener cabal comprensión del sector.

Exportaciones y Divisas

El carácter de actividad netamente exportadora es de especial relevancia para Argentina, donde la persistente dificultad para incrementar la oferta exportable se traduce en un déficit estructural de cuenta corriente, fuga de capitales y alto endeudamiento externo, entre algunas de las principales problemáticas que tiene aparejadas. En definitiva, el país requiere de una mayor cantidad de divisas para resolver un cuello de botella para volver a la senda del crecimiento sostenido. 

La minería acumuló exportaciones por cerca de USD 2.600 millones durante 2020, equivalentes al 4,7% del país, de las cuales 68% provinieron de derivados de oro, 23% de concentrados de plata, 5% productos de litio, 4% a rocas y minerales industriales y el restante a otros metalíferos. No obstante, se advierte una tendencia declinante durante los últimos años, siendo que las ventas cayeron cerca de un 50% desde el pico de exportaciones en 2013, durante el boom de los precios de los recursos naturales. Si bien la caída se explica en parte por la baja de precios, desde ese año, de los principales productos de exportación, únicamente el litio creció en volúmenes, mientras que el resto presentó caídas. 

EXPORTACIONES MINERAS ARGENTINAS 1990-2020: EN MILLONES DE DÓLARES 

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Fuente: elaboración propia en base a datos de Aduana

 

EXPORTACIONES MINERAS ARGENTINAS 1990-2020: VARIACIÓN VOLÚMENES EXPORTADOS 2013-2020

MINERIA

Fuente: elaboración propia en base a datos de Aduana

Sin una empresa nacional de envergadura, con capacidades para desarrollar proyectos mineros, Argentina necesita de inversiones extranjeras para movilizar sus recursos. Por un lado, la exploración minera es una actividad con un alto contenido de riesgo, donde tan solo una baja proporción de los hallazgos geológicos se convierte en un proyecto rentable; se requieren cuantiosas inversiones para poner en marcha una mina (que se cuentan de a cientos de millones de dólares cada una), usualmente ubicadas en geografías inhóspitas y requiriendo tecnologías específicas. En este contexto, los Estados nacionales y sus empresas también se encuentran con importantes dificultades. Los casos de CODELCO en Chile y Vale Rio Doce en Brasil (privatizada en 1997) son ejemplos a nivel regional de que el Estado puede ser un agente promotor de la actividad, pero que esto demanda ingentes esfuerzos y tiempos para desarrollar empresas nacionales con capacidades para competir y desarrollar proyectos de clase mundial.

Por otro lado, Argentina no se ubica como reserva mineral de relevancia en ninguno de los principales minerales que ofrece. La única excepción la constituye el litio, donde el país forma parte del denominado Triángulo del Litio, aunque las reservas disponibles en otros países, como Australia, alcanzan para abastecer la demanda prevista para varias décadas. Claro que este posicionamiento podría variar en el futuro. El territorio argentino se encuentra relativamente inexplorado, a pesar de que comparte con la Cordillera de Los Andes con Chile -principal fuente de cobre del mundo- y Perú -segundo productor de plata-, pero esto requeriría incrementar sensiblemente las inversiones en exploración y Argentina no ha logrado superar el décimo lugar en el ranking de exploración mundial durante los últimos años (Secretaría de Minería, 2019).

POSICIONAMIENTO % EN RESERVAS MINERALES GLOBALES, APERTURA POR PAÍS

Litio cobrePlata   Oro

Fuente: Elaboración propia en base a USGS y Cartera de proyectos mineros: Oferta Minera y Potencial de Desarrollo de la Minería Argentina y Evolución en Exploración (Secretaría de Minería, noviembre 2019)

El país ha desarrollado una importante cartera de proyectos que se encuentran en etapas ya avanzadas (Secretaría de Minería 2020), aunque compite con otra gran cantidad a lo largo del mundo. Esto señala que la concreción de los emprendimientos locales requiere de esfuerzos en pos de compatibilizar factores que afectan la competitividad internacional –en un contexto de alta homogeneidad de marcos jurídicos para la atracción de la inversión extranjera directa (IED)–, con objetivos de desarrollo local, sustentabilidad, cuidado del medio ambiente, desarrollo de proveedores y generación de nuevos conocimientos y capacidades.

En este sentido, existe una ventana de oportunidad que le ayudaría al país a desarrollar su potencial minero. La adopción de vehículos eléctricos, baterías de nueva generación y sistemas de almacenamiento, entre otros, harán que los requerimientos de litio a nivel mundial se multipliquen por cinco (Cochilco 2020). A su vez, la creciente electrificación hará crecer la demanda de cobre y otros minerales, siendo que los motores de los vehículos eléctricos requieren cinco veces más cables y uniones a base de plata que los automóviles tradicionales. Las energías renovables también demandan más minerales: una central eléctrica convencional requiere alrededor de una tonelada de cobre para producir un MW, mientras que parques eólicos y solares necesitan entre tres y cinco toneladas por MW.

La transición desde un sistema basado en hidrocarburos a uno limpio e intensivo en minerales, puede llegar a triplicar las exportaciones mineras argentinas en una década. Únicamente los dos proyectos de cobre que se encuentran más avanzados (Josemaría y MARA), permitirían sumar exportaciones anuales promedio por u$s2.657 millones, y la expansión de la producción local de litio -en curso-, otros u$s600 millones. No obstante, el potencial para la próxima década es aún mayor: si se llegasen a concretar los proyectos de litio que en la actualidad se encuentran evaluando procesos productivos, las exportaciones anuales por este mineral podrían superar los u$s2.500 millones y los proyectos de cobre podrían aportar  cerca de u$s8.000 millones adicionales (Rajzman, 2021a).

Finalmente, resulta auspiciosa la incursión de YPF en la industria del litio. Su larga trayectoria cuenta con muchos puntos de contacto con esta actividad. El avance de esta iniciativa permitiría al país disminuir su dependencia de las inversiones extranjeras y mejorar la apropiación de las rentas mineras asociadas.

Desarrollo Federal

Otro aspecto relevante para un país como Argentina, donde existe una gran desigualdad social y territorial, es el fuerte carácter federal de la actividad minera. Los proyectos se ubican usualmente lejos de los grandes centros urbanos del país e incluso lejos de las capitales provinciales y demandan fuertes inversiones en infraestructura, redes viales y desarrollo local. Los principales proyectos de cobre de Argentina requieren cada uno de inversiones que oscilan entre los u$s2.000 y u$s3.000 millones, mientras que los de litio promedian los u$s400/u$s500 millones cada uno.

Por otro lado, es una actividad con una elevada productividad e intensiva en capital, fuente de trabajo registrado y con salarios muy por encima del promedio. En efecto, durante 2020 la minería metalífera se ubicó como la actividad de mejor remuneración promedio, triplicando el salario promedio de Argentina (datos SIPA). De acuerdo con la Encuesta Permanente de Hogares del INDEC, la minería metalífera tiene una tasa de formalidad superior al 90% (contra un 65% del conjunto de la economía).

 SECTORES DE ACTIVIDAD, SEGÚN ÍNDICE DE FORMALIDAD Y SALARIOS

Sectores de actividad, según índice de formalidad y salarios

Fuente: Daniel Schteingart

En Santa Cruz – principal provincia minera del país -, fueron ocho los proyectos metalíferos en actividad durante 2019, que por sí solos emplearon al 8,6% del empleo registrado de la provincia. Incluso, a partir de su remuneración más elevada, la actividad representa el 14% de la masa salarial en la provincia. Además, la minería cuenta con una amplia cantidad de proveedores y contratistas en cada una de sus operaciones, que al menos duplican el empleo. La alta tecnificación requerida y la necesidad de respetar normativas y certificaciones, elevan los indicadores de formalidad y salarios.

Mencionamos que los proyectos  promueven actividades en regiones alejadas. Nuevamente para el caso de Santa Cruz, la principal operación minera desde 1998 es Cerro Vanguardia, que se ubica en la meseta patagónica, a unos 150 km al noroeste de la ciudad de Puerto San Julián, ciudad que en el último censo tenía menos de 8.000 habitantes. Paralelamente, Mina San José se encuentra a 50 km de la ciudad de Perito Moreno (4.617 habitantes) y Cerro Negro opera a 70 kilómetros de la ciudad de Perito Moreno (4.671 habs.).

Finalmente, en las cuatro principales provincias mineras del país (Santa Cruz, San Juan, Jujuy y Catamarca), la minería explicó entre el 60% y 90% de las exportaciones provinciales (Secretaría Minería 2020) y realiza un importante aporte a las arcas provinciales, principalmente a través de las regalías, aunque los principales impuestos que paga son el impuesto a las ganancias y los derechos a las exportaciones, que los recauda el Estado Nacional. En el caso de Josemaría (San Juan) se calcula que pagará regalías por u$s26,2 millones promedio cada año, lo cual, de concretarse, implicaría un ingreso fiscal equivalente al 16,7% de la recaudación provincial de 2020.

Mientras el Área Metropolitana de Buenos Aires representa menos del 0,5% de la geografía del país, viven allí alrededor del 35% de la población del país. La falta de oportunidades en otras regiones del país, obliga a los lugareños a migrar a los grandes polos urbanos, donde se ubican las actividades productivas y comerciales y donde, por ende, más oportunidades existen para conseguir un trabajo que permita alcanzar condiciones de vida dignas. La minería presenta cualidades para mejorar la distribución territorial de las oportunidades laborales y generar polos productivos y comerciales a su alrededor.

Proveedores e innovación

La visión de la minería como enclave económico perdió fuerza a partir de las transformaciones propiciadas por la globalización, las políticas de fomento al desarrollo local, las necesidades abiertas por las nuevas tecnologías y los modelos de explotación vigentes en el sector. Diversos autores destacan el cambio experimentado por la explotación de recursos naturales, y las nuevas oportunidades para generar nuevo conocimiento, desarrollar proveedores y ocupar nuevos espacios en las cadenas de valor. Entre las principales ventajas, mencionan la desverticalización que ha experimentado el sector minero, lo que creó nuevas oportunidades para el desarrollo de proveedores y redes locales.

La necesidad de buscar nuevas fuentes de recursos o incrementar la productividad de las existentes se ha convertido en un fuerte incentivo para la innovación de procesos. En ese marco, las condiciones locales tienen un peso importante y los actores presentes en el territorio cuentan con cierta ventaja al tener más contacto con dichas fuentes y conocerlas con mayor profundidad. Por otra parte, el cambio climático genera incentivos para desarrollar tecnologías más amigables con el medio ambiente, las cuales  tendrán a la minería como un sector  crucial, tal como fuera reconocido por la Asamblea de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente. En su resolución, la Asamblea distingue la importante contribución de la minería al logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible y la dependencia que las tecnologías limpias con bajas emisiones de carbono tienen respecto de la extracción de metales y minerales.

Para alcanzar una mayor integración de la producción minera y avanzar con la cadena de proveedores, es necesario garantizar la continuidad y crecimiento del mercado, para que las empresas puedan avanzar en la curva de aprendizaje y sofisticar sus actividades. Un mercado con escala y diversificación, permitirá no solo alcanzar mayores niveles de eficiencia, sino también funcionar como plataforma para conquistar mercados externos.

La cadena de valor minera suele organizarse bajo esquemas de gobernanza jerárquicos, donde las empresas mineras cuentan con un grupo de proveedores que las asisten en sus operaciones a lo largo del mundo. Estos últimos realizan una gran cantidad de procesos críticos, específicos e intensivos en conocimiento, por lo que el cambio en las técnicas utilizadas o de los proveedores que las llevan adelante implica un riesgo intrínseco para las mineras. Es por esto que las políticas de desarrollo deben acompañar a las empresas locales, que cuentan con la ventaja de cercanía y conocimiento del territorio, para dar respuestas ágiles y acordes a las necesidades que demanda la geología regional, certificar sus productos y servicios, facilitarles un financiamiento accesible, y permitirles incorporarse al círculo de proveedores. 

Muchas de las políticas de desarrollo de proveedores necesarias para avanzar en la integración local de la cadena y complejizar el entramado no han tenido la continuidad necesaria para consolidar resultados, y las que persisten suelen ubicarse a nivel provincial y acotadas a cada territorio. Esto último representa un escollo para muchas empresas proveedoras, ya que limita su expansión a proyectos de distintas jurisdicciones y pone un techo a su crecimiento. Por otro lado, muchas de las empresas proveedoras o con potencial para incursionar en las actividades relacionadas con la minería desarrollan productos o servicios para otras actividades – como hidrocarburos o agricultura – ubicadas por fuera de las provincias mineras.

Por otro lado, las políticas de desarrollo de proveedores suelen encontrarse acotadas a objetivos de contenido local, con escaso énfasis en actividades con mayor potencial de encadenamientos, acumulación de capacidades o distinción entre aquellas con mayor valor agregado. En este sentido, es deseable avanzar hacia una planificación entre las partes que permita la transferencia de tecnología y complejizar la visión de la cadena a futuro.

Por último, cabe mencionar la oportunidad que significa, también, la participación de YPF en proyectos de litio para el desarrollo de proveedores, replicando experiencias en la industria de hidrocarburos, en un momento que la actividad se encuentra expandiéndose con fuerza en nuestro país.