La industria de bienes de capital cuenta con un conjunto de características que la distinguen del resto de los sectores manufactureros y le otorgan un enorme potencial para promover el desarrollo económico. Sin embargo, históricamente ha sido la “omisión básica” del patrón de desarrollo argentino debido a la carencia de políticas públicas estratégicas que promuevan el fortalecimiento y la consolidación de un núcleo endógeno de fabricación nacional. Tanto las diferentes administraciones kirchneristas como el gobierno de Macri lejos estuvieron de alterar esta dinámica.
¿Qué tienen en común una empresa que produce equipos para la industria láctea en una pequeña localidad del sur santafesino con una firma entrerriana capaz de fabricar recipientes sometidos a presión de casi 50 metros de longitud para la industria del petróleo y la recientemente capitalizada IMPSA? Todas ellas forman parte del extenso abanico de miembros del sector de bienes de capital.
Definir con exactitud al sector de bienes de capital no es tarea sencilla, ya que más que un sector en particular, se trata de un complejo industrial que incorpora una amplia variedad de sectores y subsectores productivos de variada escala y diferentes niveles de sofisticación tecnológica.
Aun así, los miembros de esta industria comparten una serie de características que los convierte en “industrias industrializantes” capaces de impulsar el crecimiento de un sinfín de otros sectores productivos y posibilitar la aceleración del proceso de desarrollo de un país. En gran parte, esto ocurre debido a sus múltiples eslabonamientos e interrelaciones tanto hacia atrás, es decir como demandante de una amplia variedad de insumos a otras actividades productivas nacionales, como hacia adelante, al tener como clientes a la gran mayoría de los demás sectores.
Potencial estratégico
El complejo productivo de bienes de capital ha tenido un papel fundamental en el crecimiento económico de aquellos países que primero lograron industrializarse, como también supo ocupar un lugar estratégico en el desarrollo de las naciones de industrialización tardía como las del sudeste asiático. Esta importancia estratégica que se le atribuye a la existencia de una robusta cadena de producción nacional de este tipo de bienes radica en un conjunto de capacidades y virtudes propias del sector que conforman un grupo de características impulsoras del desarrollo económico.
La primera de ellas se debe al estrecho vínculo de esta industria con los procesos de innovación tecnológica. Particularmente, la industria de bienes de capital es el motor del cambio tecnológico en el sistema productivo y se destaca por su capacidad para asimilar y difundir el conocimiento generado. La segunda de estas características deviene de su capacidad para incidir en los niveles de empleo y en la determinación de ciertos perfiles laborales debido a que se trata de una industria que forma y demanda mano de obra calificada con alto grado de especialización.
Por último, otra característica clave del sector se relaciona con la generación y el ahorro de divisas mediante el aumento de las exportaciones y la sustitución de importaciones. En este sentido, de acuerdo con determinados estudios, al menos el 50% de los bienes de capital que se importan en nuestro país son también producidos en la Argentina y gran parte de ellos son exportados al resto del mundo (especialmente a la región), por lo que es posible decir que se trata de bienes competitivos respecto a los importados.
En suma, la industria de bienes de capital constituye un sector de relevancia estratégica para el desarrollo económico debido a su función generadora y difusora de progreso tecnológico y la innovación, su alta capacidad de generación de empleo de calidad y su aporte a la hora de aliviar la siempre inminente restricción externa que de forma recurrente interrumpe cualquier proceso de expansión en la economía local.
Las políticas públicas para el sector entre 2003 y 2019
Sobre la industria de bienes de capital recae un significativo y heterogéneo grupo de políticas que emplea diversos instrumentos, herramientas y mecanismos de variada naturaleza (fiscal, financiera, regulatoria, comercial). Durante las primeras dos décadas del siglo XXI y a pesar de la alternancia de proyectos políticos con miradas disímiles en términos de su concepción del rol del Estado en la economía y el lugar que debe ocupar la industria nacional, el complejo de bienes de capital no recibió ningún tratamiento específico con pretensiones de fomentar su crecimiento ni fue concebida como estratégica para promover el desarrollo productivo nacional.
Si bien durante la etapa neodesarrollista (2003-2015) supo predominar una vocación industrialista que promovió una positiva dinámica de la industria en general, y el sector de bienes de capital en particular, las políticas públicas del Estado nacional en fomento de este complejo en particular combinaron instrumentos heredados de una etapa previa que fueron continuados con arreglos marginales, nuevas políticas que priorizaron el abaratamiento de los costos de inversión para los demás sectores en desmedro de la densificación de la industria nacional de bienes de capital y medidas de corte coyuntural que fueron implementadas debido al agravamiento de la crisis por restricción externa más que como parte de un plan específico para incentivar el desarrollo del sector.
Dentro de los primeros se encuentran un conjunto de medidas surgidas como parte del plan de reactivación económica durante la profunda crisis que puso fin al modelo de convertibilidad. Tal es el caso de dos regímenes con un claro sesgo importador como lo son el régimen de “importación de bienes integrantes de grandes proyectos de inversión” (Resolución M.E. 256/2000) y el régimen de “importación de líneas de producción usadas” (Resolución M.E.511/2000). A su vez, también encontramos la eliminación del Arancel Externo Común (AEC) del 14 % para los bienes de capital extrazona pactado en la adhesión al Mercosur a fines de abaratar los costos de inversión (Decreto Nº 502/01).
En estrecha relación con este último se encuentra el “régimen de incentivo para la fabricación nacional de bienes de capital, informática y telecomunicaciones” (Decreto Nº 379/2001) que en su propia redacción explicitaba la intención de compensar a los fabricantes locales tras la liberalización de este mercado luego de la eliminación de AEC mediante la emisión de un bono fiscal. En virtud de este régimen las empresas productoras obtienen un bono equivalente al 14% de su facturación (descontados los componentes importados) que permite abonar impuestos del orden nacional.
Políticas públicas implementadas por el Estado nacional en vinculación con el sector de bienes de capital entre 1995 y 2019
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Cuenta de Inversión y otros documentos oficiales.
Dentro de las nuevas iniciativas que priorizaban el abaratamiento de costos de inversión para los demás sectores se incluye la Ley Nº 26.360 de “promoción de inversiones en bienes de capital y obras de infraestructura” y el Decreto Nº 1330/2004 de “importación temporaria para perfeccionamiento industrial”. En el mismo sentido es posible sumar a ciertos regímenes sectoriales que tiene alto impacto sobre la industria de bienes de capital debido a que se tratan de sectores intensivos en la utilización de todo tipo de maquinarias y equipos como lo son el régimen destinado a hidrocarburos (Ley Nº 26.154); los “proyectos críticos” de la Secretaría de Energía establecidos por Ley Nº 26.422 (art. 34) y el régimen de promoción del sector minero (Ley Nº 25.429).
Tras el cambio en la dirección política del Estado a fines de 2015, se implementaron cambios en ciertas políticas específicas y disminuyó considerablemente el poder de compra del Estado en pos de objetivos de reducción de déficit que afectaron a los proveedores nacionales de grandes proyectos industriales de alta complejidad tecnológica como en el sector nuclear (Atucha III) y aeroespacial (Arsat 3), entre otros.
En cuanto a los cambios, los más significativos se vinculan con las modificaciones en el propio régimen que abarca a todos los productores de bienes de capital. Específicamente, desde la asunción del nuevo gobierno este régimen sufrió reformas que incluyeron la eliminación del requisito que exigía el mantenimiento de la plantilla de empleados desde 2004 (Decreto N°229/2018); la limitación del alcance del beneficio mediante cambios en la base sobre la que se calcula el monto del bono (Decreto N°593/2017) y la reducción del mismo en un 20% (Decreto N°229/2018). Asimismo, hacia principios del año 2019, la cuantía del bono se comprimió aún más, disminuyendo un 50% para las grandes empresas y un 40% para las PyMES (Decreto N°196/2019), lo que se convertirte en un desincentivo a la mejora de eficiencia en las firmas dentro de una industria donde la escala y el tamaño de producción cumplen un rol fundamental.
Cabe mencionar también que la administración macrista dispuso en reiteradas oportunidades una deliberada reducción de aranceles para la adquisición de bienes de capital del extranjero que pasaron a tributar 2% cuando antes lo hacían con un 14%.
Desafíos y oportunidades
En términos generales, si bien la industria de bienes de capital tiene un importante potencial para definir el ritmo y la dirección del cambio estructural, durante el período 2003 – 2019 la industria de bienes de capital continuó siendo la omisión básica del patrón de desarrollo nacional. En este sentido, mediante el predominio de una baja innovación institucional y la inercia de instrumentos previos, las políticas públicas implementadas por el Estado nacional lejos estuvieron de conformar una implicación estratégica que buscase consolidar un núcleo endógeno de fabricación nacional de bienes de capital que permita expandir las múltiples externalidades positivas de éste hacia el resto del aparato productivo en términos de innovación, generación de empleo y alivio de la restricción externa.
Es imprescindible que una mirada estratégica hacia el sector considere el tratamiento de determinadas cuestiones que las empresas de esta industria reclaman hace ya tiempo. Tal es caso del estatus legal/institucional del régimen general del sector que debe ser renovado año tras año y genera un gran marco de incertidumbre para los productores locales, como también, el pedido de modernización en la modalidad de aplicación del mismo que implica el procesamiento de un gran volumen de expedientes de forma individual que no está exento de discrecionalidad y demoras.
Asimismo, la configuración de una nueva implicación estatal estratégica debe involucrar la acción sobre subsectores específicos que representan grandes potencialidades como aquellas ligados a ciertos sectores con proyección de crecimiento dentro de la estructura nacional, como el sector de petróleo y gas, la industria alimenticia o el sector minero, todos ellos altamente demandantes de maquinarias y equipos provenientes del exterior pero con capacidades locales latentes. A su vez, la incipiente agenda de la transición energética abre nuevas puertas para proveer a las industrias vinculadas con la generación de energía solar, eólica, o la producción de hidrógeno verde.
En síntesis, el diseño y elaboración de políticas públicas que impulsen la producción nacional de bienes de capital implica necesariamente asumir la complejidad de la tarea a realizar e identificar las oportunidades y desafíos actuales y aquellos por venir. Para ello es crucial revisar las características, competencias y capacidades del Estado nacional en pos de la implementación de políticas que produzcan las transformaciones necesarias para no desaprovechar ningún camino que pueda aportar a la construcción de un modelo de desarrollo sostenible e inclusivo.
