Miércoles 20 de Abril
¡Buen día! ¿Cómo les va? Yo acá feliz de finalmente volver a escribir.
El último mes fue bastante molesto y tuve que cuidar la mano mientras me iba recuperando de la operación, que lamentablemente fue más compleja de lo esperado. Pero ya estoy en proceso de rehabilitación y puedo volver a despuntar el vicio de escribir, algo que extrañaba mucho. Así que hoy oficialmente retomamos los #CadenadeValor, por el momento con frecuencia quincenal.
“Una meta sin un plan es solo un deseo”
En este newsletter me di el gusto de escribir sobre un tema que pasó hace unas semanas pero al cual tenía bastantes ganas de dedicarle un espacio particular, porque es uno de los orígenes e inspiraciones para lo que hacemos en Misión Productiva y uno de los grandes desafíos que tenemos por delante como país. Hace tres semanas Kulfas presentó el Plan Argentina Productiva 2030, el cual detalla cuáles son los objetivos productivos que se propone su Ministerio para nuestro país –abarcando políticas de desarrollo sectorial, de innovación productiva y de promoción de exportaciones– y que será coordinado por Daniel Schteingart, uno de los fundadores de Misión Productiva. Básicamente, es un plan que apunta a la transformación de nuestra estructura productiva, porque lo entiende un elemento clave para lograr mayor estabilidad macroeconómica, generar empleo para la inclusión social y al mismo tiempo enfrentar los desafíos del cambio climático.
Hasta el momento solo se cuenta con un plan en proceso, que busca articular políticas ya existentes y desarrolladas en los últimos dos años con nuevas iniciativas a futuro para converger en un plan de largo plazo. Faltará tiempo para saber si efectivamente este plan tendrá éxito en materia de desarrollo (o si tiene el mismo destino que algunos de sus predecesores, como el Plan Estratégico Industrial 2020) o si efectivamente puede convertirse en una directriz de políticas de Estado, tal como se propone Kulfas. Sin embargo, no es puntualmente sobre los anuncios o el desarrollo particular del plan que quiero hablar, sino que me gustaría profundizar sobre la metodología de planificación y la concepción que tiene detrás.
El Plan Argentina Productiva 2030 se estructura alrededor de 10 objetivos concretos, que casualmente se denominaron misiones productivas. Estas misiones, más allá de hacer con su nombre un lindo bombo para nuestro espacio, son la representación de un abordaje conceptual mazzucatiano de la planificación de políticas públicas: el plan está basado en las ideas de las políticas orientadas por misiones, que tienen como referente académica a la economista italiana Mariana Mazzucato y sobre las cuales desarrolla y brinda recomendaciones el Institute for Innovation and Public Purpose de la University College of London (IIPP-UCL).
Justamente lo que me propuse en este newsletter es que nos detengamos en esta forma de entender las políticas públicas, así que comencemos por definir qué implica hacer políticas orientándose a través de misiones. Esta forma de planificar política pública quita el foco de lo sectorial, habitual a la hora de pensar política industrial o de desarrollo, centrándose en la resolución de problemáticas como fuente de innovación y de impulso de la economía. En ese sentido, se definen estos grandes desafíos –que hoy en los países desarrollados se suelen basar en los Objetivos de Desarrollo Sostenible– que se trasladan a misiones que trazan objetivos concretos y alcanzables. Estas misiones se caracterizan por ser multisectoriales y demandar la participación de una diversidad de actores, generando sinergias y rompiendo con las políticas clásicas de segmentación. Y cada misión se compone de diversos proyectos específicos, que hacen individualmente a un objetivo de innovación o de desarrollo particular, que pueden o no ser multisectoriales, pero que forman parte de una matriz de proyectos que de forma conjunta resuelven la misión propuesta.
Si bien esta conceptualización del desarrollo de políticas públicas se popularizó recientemente, la planificación de políticas públicas ha tomado la forma de misiones en distintas oportunidades a lo largo de la historia. Y esta planificación, además, ha tomado distintas formas con el transcurso del tiempo, con misiones se fueron haciendo más “abiertas”, con mayor participación de nuevos actores en la determinación de los objetivos y su control, en la generación de las innovaciones y en la difusión y apropiación de sus resultados:
- Las primeras misiones eran netamente económicas y de corte nacional, enfocadas en lograr el catching up de las economías en desarrollo y donde el caso paradigmático es el desarrollo alemán de finales del siglo XIX, con políticas que abarcaban desde la formación y formulación académica para pensar el desarrollo hasta innovación en materia institucional, con el fin de generar los incentivos y el marco apropiado para un acelerado crecimiento de la economía.
- La segunda generación de misiones son las orientadas al desarrollo tecnológico, con fines específicos para dominar y resolver problemáticas de índole tecnológica y en muchos casos enmarcados en carreras o competencias entre países desarrollados, como lo fue la carrera espacial entre Estados Unidos y la Unión Soviética.
- Y la tercera generación tiene un foco en misiones de corte social y tienen un mayor nivel de complejidad, porque enfrentan desafíos de escala global como el cambio climático y demandan una mayor participación del sector privado y de la sociedad en su conjunto para encontrar e implementar soluciones integrales, que sean económicamente viables y socialmente aceptadas.
Ahora bien, volvamos a Argentina. ¿Hemos tenido casos de políticas orientadas por misiones en nuestro país? Si uno toma las misiones de primera generación, podríamos encajar varios intentos de ello fundamentalmente durante el periodo de industrialización por sustitución de importaciones, aunque con un foco algo más sectorializado que el que propone esta conceptualización. Sus resultados, a su vez, fueron mixtos, pudiendo encontrarse cierto grado de éxito por el incremento en el PBI per cápita logrado durante el periodo, aunque con muchos proyectos incompletos y apuestas fallidas producto fundamentalmente de las constantes interrupciones del orden democrático.
Pero también hubo otras misiones, más exitosas y más recientes, vinculadas al área de tecnología. Un caso paradigmático es el desarrollo espacial y satelital, donde se encaró el Plan Espacial Nacional 2004-2015 encabezado por la CONAE, enfrentando el desafío de dominar la tecnología satelital con una misión clara: ocupar las posiciones orbitales del país, cuya adjudicación podía perderse en caso de continuar vacantes, con satélites operados y fabricados en el país. Esta fue una política transversal, incluyendo no sólo los sectores manufactureros para la construcción de satélites, sino también el desarrollo de un sector de servicios satelitales (con la fundación de ARSAT), la adaptación de las telecomunicaciones y el desarrollo downstream de un mercado para el uso, el análisis y la demanda de información satelital para usos variadísimos, desde el agro o la pesca hasta el diseño de políticas ambientales o urbanas.
Particularmente sobre este último punto se montó otra misión tecnológica exitosa en Argentina que es la de radarización para la defensa –en el marco de la aparición del terrorismo a fines del siglo XX y de la lucha contra el narcotráfico–, que puede considerarse como un spin-off de la satelital (así como esta primera podría pensarse como un derivado de la misión de dominio de la tecnología nuclear). En este caso, la conducción estuvo a cargo de la institución demandante, la Fuerza Aérea Argentina, pero el impacto tecnológico y de desarrollo productivo fue similar, con el crecimiento de INVAP y de múltiples proveedores de distintos sectores y el desarrollo también de los mercados que mencionamos antes. Además, se posicionó a Argentina como referente a nivel internacional en materia de satélites de observación con los SAO-COM, así como también en la exportación de radares.
Volviendo al Plan Argentina Productiva 2030… ¿qué podemos esperar de las misiones planteadas? ¿puede ser un caso de misiones de tercera generación? La respuesta es un Ni. Le consulté a Daniel Schteingart sobre cómo pensaron el diseño del Plan y sus misiones, y me comentó que “por la naturaleza del estadío en que se encuentra Argentina en materia de desarrollo, todavía tenés mucho por hacer en materia económica, así que es un mix de misiones de primera, segunda y tercera generación”. Esto responde, según Schteingart, a que las políticas orientadas por misiones actuales generalmente responden a los desafíos que enfrentan los países desarrollados. “Fue un gran desafío adaptar el marco de pensamiento a un país en desarrollo como el nuestro, pero entendemos que es necesario salir de los planes sectoriales tradicionales para vincularlos en el marco de problemáticas comunes que pongan por delante misiones claras y concretables que generen sinergias en todo el entramado tanto productivo como institucional”. Aún así, se notan dentro del Plan algunas vetas de “socialización” de las misiones al estilo de la tercera generación, con el desarrollo de encuentros participativos en las provincias y la invitación abierta a sugerir ideas y a participar del armado de los proyectos que compondrán cada misión.
La planificación de políticas públicas en esta magnitud requieren un gran esfuerzo de coordinación y de seguimiento por parte del Estado, algo que representa un enorme desafío para países en desarrollo donde las capacidades estatales no están tan desarrolladas. Esto es algo que tuve la suerte de poder preguntarle a Mariana Mazzucato hace unos meses en un panel organizado por el IIPP-UCL, donde remarcó dos recomendaciones de política para lidiar con estos problemas: enfocarse en el desarrollo local y en la participación comunitaria para aliviar el peso sobre el Estado; y garantizar el financiamiento necesario para las misiones. Nuestra experiencia previa deja ver que esto es así: si miramos el caso satelital o el nuclear, ambas misiones pudieron avanzar en el tiempo por contar con buenas capacidades científico-tecnológicas, pero los objetivos, los tiempos y los resultados se tuvieron que adaptar según el financiamiento disponible. Para el Plan Argentina Productiva 2030 la primera recomendación parece bien encarada, mientras que la segunda estará por verse. Empecemos a priorizar el largo plazo.
Si te interesa leer más del tema, te dejo algunas cositas que te pueden llegar a interesar:
En primer lugar, les dejo el Policy Brief más breve sobre el tema del IIPP-UCL con una pequeña guía sobre qué son las políticas orientadas por misiones. También les dejo el link a su sección sobre misiones orientadas para que puedan revolver otros trabajos que hicieron.
Si les interesa ver un caso de aplicación de esta matriz de diseño de políticas públicas, les recomiendo que pispeen el trabajo que están haciendo en la Unión Europea con Horizon Europe, un programa de investigación e innovación orientado a enfrentar los grandes desafíos globales.
Pasando a nuestro país, en caso que les interese leer más sobre las misiones de desarrollo satelital o de radarización, les dejo el link a un par de documentos que los desarrollan. El primero de ellos, además, está analizado desde el marco teórico de las políticas orientadas por misiones.
Autobombo #1: finalmente, para leer sobre el Plan Argentina Productiva 2030, les recomiendo la nota que publicamos hace unas semanas de Martín Alfie y Sol González de Cap, integrantes del Plan, sobre los desafíos que implica enfrentar el armado de un plan de este calibre en un contexto de constante cortoplacismo en la política argentina.
Otros temas para seguir de cerca:
En las últimas semanas surgieron grandes preocupaciones globales por la situación en Shanghai, donde se reportan demoras en la operatoria naviera y en la actividad productiva por una nueva cuarentena ante casos de COVID-19. La ciudad representa el 20% del movimiento marítimo de cargas de China y además da cuenta de algo menos de la mitad de la producción mundial de semiconductores. Se esperan nuevos problemas logísticos como los atravesados en 2020 y 2021 y también nuevas alteraciones en los precios internacionales, en un contexto de gran inestabilidad nominal en el mundo.
A nivel local, se destaca en la última semana la prorrogación anticipada vía decreto, por 10 años adicionales, de las concesiones para la explotación offshore en la Cuenca Marina Austral, cerca de Tierra del Fuego. A partir de esta acción, se prevén inversiones por hasta U$S 1.000 millones por parte de las empresas TotalEnergies –la misma empresa que descubrió petróleo en las costas de Namibia recientemente, algo que tiene gran relevancia también para nuestro país–, Wintershell DEA y PanAmerican Energy que entrarán en producción dentro de dos a tres años. En el marco de la disputa legal por la extracción de hidrocarburos en el mar adyacente a la provincia de Buenos Aires, esto refleja una línea de continuidad por parte del gobierno nacional, que insiste en continuar desarrollando este activo estratégico.
Autobombo #2: la semana de Misión Productiva.
En la última semana publicamos una sola nota, que es un muy buen artículo de Eros Barsiotti sobre los desafíos de política pública para el desarrollo de la industria de bienes de capital, un sector que resulta estratégico para pensar el desarrollo productivo y tecnológico.
AUTOBOMBO RECARGADO: también les dejo una pequeña columna de mi autoría que publiqué este fin de semana en Ámbito, sobre la importancia del cambio estructural para romper con la restricción externa y los ajustes recesivos.
Finalmente, les cuento que hoy a las 21 hs. arranca el ciclo de charlas abiertas “Birra y Rosca” organizado por El Germen, un lugar de encuentro para estudiantes y jóvenes graduados para conversar de forma descontracturada sobre algunos temas de interés y desafíos de nuestro país. En este primer encuentro el tema justamente va a ser el Plan Argentina Productiva 2030. Si andás por la zona de la Facultad de Ciencias Económicas por esa hora, ¡sumate!
La planificación es fundamental para cualquier proyecto de país, y para eso no hay que solamente tener buenas ideas sino también comprender cómo ejecutarlas y convertirlas en políticas públicas que transformen la sociedad. Espero que este newsletter les haya podido transmitir un poco de por qué nos parece tan importante ese ejercicio y les despierte la misma pasión que en nuestro caso nos llevó a construir Misión Productiva.
Un abrazo y nos leemos en dos semanas.
Pablo
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