Reindustrialización y desarrollo tecnológico aplicado en el Reino Unido: La experiencia de Catapult Network

Diez años atrás, en el contexto de la postcrisis financiera, el gobierno del Reino Unido lanzó un ambicioso programa para impulsar la competitividad de su sector productivo a través del fortalecimiento de la interacción público-privada articulada alrededor de la innovación y el desarrollo tecnológico aplicado a la producción. Así nació Catapult Network, una interesante iniciativa consistente en la creación de una red de centros tecnológicos de vanguardia que proyecta lecciones valiosas para pensar los desafíos del caso argentino.

Reindustrialización y desarrollo tecnológico aplicado en el Reino Unido: La experiencia de Catapult Network

Como es sabido, desde hace mucho tiempo “la city” de Londres está consolidada como uno de los centros financieros más importantes del mundo. De acuerdo a un reciente informe, los servicios financieros explican entre el 8% y el 9% de la actividad económica total del Reino Unido (la mayor participación dentro de las economías del G7) y las exportaciones anuales netas del sector han alcanzado en los últimos 15 años un promedio cercano al 2,5% del PBI. 

Con estos números en mente, no resulta dificultoso dimensionar la magnitud del impacto de la última gran crisis financiera global en la economía y la política británicas. En 2009 el PBI se contrajo un 4,2% –un número quizá no demasiado impactante desde la óptica argentina pero que representó la mayor caída de la economía del Reino Unido desde los años finales de la Segunda Guerra Mundial– y la tasa de  desempleo, que había estado contenida alrededor del 5% en la primera mitad de los 2000, saltó a un nivel próximo al 8% entre 2009 y 2012. Asimismo, se estima que durante la fase de mayor inestabilidad financiera de la crisis, el gobierno se vio obligado a inyectar casi 140 mil millones de libras para rescatar a un conjunto de bancos y estabilizar el sistema, aunque el grueso de ese monto fue posteriormente recuperado por el Estado. En definitiva, fue necesario esperar hasta 2014 para que el PBI per cápita británico lograra superar el nivel alcanzado en 2007, antes del comienzo de la crisis.

La crisis y sus consecuencias modificaron el status quo del discurso político británico y la agenda de las políticas productivas. En materia comunicacional, el nuevo término en boga fue “rebalansing”, expresión que comenzó a ser insistentemente utilizada por los principales referentes políticos –tanto laboristas como conservadores– para exponer la necesidad de construir una estructura productiva más equilibrada en términos sectoriales y regionales. El propio David Cameron, a poco de asumir como primer ministro, sostuvo: “Nuestra economía se ha vuelto cada vez más desequilibrada, con nuestras fortalezas ligadas a unas pocas actividades en un rincón del país, mientras dejamos que otros sectores como la industria manufacturera declinen. Uno de los aspectos cruciales de nuestra estrategia para el crecimiento es rebalancear nuestra economía. ¿Podemos rebalancear el poder económico de nuestras regiones y diferentes industrias para que más personas tengan un lugar en nuestro éxito? Mi respuesta enfática es que sí”. 

En sintonía con ese discurso, la agenda de políticas productivas exhibió novedades. Durante los casi diez años de gobierno de las administraciones conservadoras de Cameron y May, los ministerios y agencias vinculadas a la promoción del desarrollo productivo, infraestructura, energía e innovación tecnológica fueron rediseñados y elaboraron nuevas estrategias de política más activas que las vigentes en las décadas previas. Tal como sucedió recientemente en otros países desarrollados, las nuevas estrategias tecno-productivas se desplegaron alrededor de una serie de misiones llamadas a abordar un conjunto de desafíos socioeconómicos complejos. A su vez, se señalaron las bases fundantes que darían sustento a la nueva estrategia de política industrial, una de las cuales fue el impulso a la innovación tecnológica, en especial, la que permitiera a las empresas alcanzar nuevos desarrollos comerciales. Bajo este espíritu nace el programa Catapult Network en 2011. 

Un puente entre la investigación y el sector productivo 

El punto de partida del gobierno para establecer Catapult fue claro: el Reino Unido contaba con grandes capacidades en ciencia e investigación básica –incluyendo el activo que representa tener algunas de las Universidades más importantes del mundo– pero mostraba limitaciones en relación a otras economías avanzadas a la hora de transformar esas capacidades en desarrollos tecnológicos aplicados que pudieran potenciar la productividad y el crecimiento. Frente a eso, tal como fue expresado en varios documentos oficiales, el gobierno procuraría “maximizar el impacto comercial de la I+D británica”. Y, para conseguirlo, entre otras iniciativas, buscaría reforzar la transferencia tecnológica a las empresas para así salvar la distancia que separa a las etapas tempranas –y más inciertas– de la investigación de aquellos desarrollos factibles de ser escalados y comercializados. 

En ese marco, el gobierno encargó un policy paper que revisó la experiencia alemana de los institutos Fraunhofer –la mayor organización de investigación aplicada de Europa– y otros casos internacionales y delineó una propuesta de acción para el Reino Unido. El gobierno británico entendió que las Universidades y otras organizaciones CyT preexistentes (pese a que también serían objeto de un intento oficial de transformación para reforzar su vinculación con el sector productivo) no eran adecuadas para llevar a cabo esta tarea y, por eso, apostó por desarrollar un nuevo actor institucional. Así, los centros Catapult fueron concebidos desde su inicio para relacionarse con empresas y responder específicamente a sus necesidades y demandas tecnológicas; de esta forma, actuarían como un “puente” entre la investigación y la industria (Figura 1).

Figura 1 – Esquema TRL estilizado (niveles de madurez de la tecnología)

Reindustrialización y desarrollo tecnológico aplicado en el Reino Unido: La experiencia de Catapult Network

Fuente: elaboración propia adaptada de Hauser (2010)

Como el gobierno pretendía introducir un cambio disruptivo en relación a experiencias pasadas decidió que el programa debía contar con una “marca” identificable. Por ello, en lugar de un simple acrónimo, apostó por llamarlo Catapult, un concepto original presentado como “un nombre que va más allá de lo puramente racional y literal, sino que expresa la energía, el ritmo, la dirección y el sentido de propósito de los centros a medida que trabajan para lanzar nuevas ideas, productos y servicios hacia la realidad comercial”. El programa fue presentado en un discurso de Cameron a la Confederation of British Industry: “Invertiremos más de 200 millones de libras esterlinas en centros de tecnología e innovación durante los próximos cuatro años. Estos centros serán excelentes para la investigación, excelentes para los negocios, y volverán a colocar a Gran Bretaña en la mesa principal de la innovación global”

A diez años del inicio del programa, existen hoy nueve centros tecnológicos Catapult a lo largo del Reino Unido que ocupan a unas 4.700 personas, siendo una alta proporción de ese plantel ingenieros, tecnólogos y otros profesionales muy altamente calificados. El campo de desarrollo de los centros es variado, e incluye el impulso a la digitalización y la manufactura avanzada, la reconversión energética, la terapia genética y celular, las aplicaciones satelitales, y el diseño de ciudades y medios de transporte inteligentes, entre otros. En lo que sigue, se ofrece una síntesis del funcionamiento y los alcances de Catapult a través de una descripción de su modelo gobernanza, su esquema de financiamiento, los servicios brindados a las empresas y la forma en que el gobierno evalúa y controla el trabajo desarrollado por cada centro.

¿Los centros son públicos o privados? Arquitectura de una gobernanza particular

Uno de los aspectos más interesantes y audaces del programa Catapult se vincula al modelo de gobernanza del sistema y la gestión de los centros. Si bien algunos centros que hoy integran la red fueron reconvertidos a partir de institutos ya existentes, la mayoría de ellos fueron construidos desde cero –y equipados con instrumentos de vanguardia– por el gobierno. A la vez, el sostenimiento financiero de los centros depende, en buena medida, de un flujo de fondos públicos que el gobierno británico otorga, bajo la forma de un subsidio anual, a cada uno de ellos (volveremos sobre este punto). 

Sin embargo, y pese que desde la perspectiva del financiamiento Catapult constituye indudablemente un programa público, los centros no son organizaciones estatales ni su gestión diaria es ejercida por funcionarios designados por una autoridad política. Dado que el objetivo principal del establecimiento de los nuevos centros era lograr que éstos trabajaran codo a codo con la industria, el gobierno definió que cada uno de ellos –una vez construido y equipado– fuera legalmente constituido como una organización privada sin fines de lucro (con particularidades legales específicas dentro de la normativa británica) y gestionado bajo una lógica empresarial, no para maximizar ganancias sino para alcanzar metas prefijadas. 

Si bien el gobierno cuenta con representación en el directorio de los centros, no designa al presidente ni al CEO, sino que estos puestos críticos –tras un proceso de negociación– provienen normalmente del sector privado. De esta manera, la gestión de los centros tiene un alto grado de autonomía operativa en lo referido al vínculo con los clientes, la administración de sus recursos humanos, y el desarrollo de su modelo de negocios. Lo que sí ejerce el gobierno, con el poder que le otorga su rol de financista mayoritario y auditor ex post de resultados, es un cierto tipo de “conducción estratégica indirecta” a través de la determinación de las áreas prioritarias de trabajo. Así lo expresó una funcionaria de Innovate-UK, la agencia gubernamental que supervisa el programa: “Inicialmente intentábamos involucrarnos mucho en las actividades que estaban desarrollando los centros, pero eso era demasiado invasivo para la cultura de trabajo del sector privado. Ahora no hacemos más eso sino que señalamos los resultados y productos esperados. Las conversaciones con los centros ahora están basadas en qué vamos a financiar o no y qué áreas queremos priorizar. Les decimos lo que queremos, pero no nos involucramos tanto en cómo ellos piensan lograrlo. En ese sentido, no gerenciamos un programa de trabajo conjunto con los centros, gerenciamos los resultados que ellos obtienen”

En definitiva, la gobernanza de Catapult se articula alrededor de un sistema que combina: i) organizaciones tangibles construidas y equipadas por el gobierno pero de propiedad no estatal; con ii) financiamiento de origen mixto pero mayoritariamente público; iii) gestión privada con altas dosis de autonomía funcional; y iv) esquemas rigurosos de auditorías y evaluación de resultados llevados a cabo por el gobierno.

Cadenas sectoriales priorizadas y servicios prestados por los centros

Al inicio del programa, el gobierno dispuso un proceso amplio de consulta con los representantes del sector empresarial –y otros espacios del desarrollo productivo– a fin de acordar en qué ámbitos sectoriales resultaba más conveniente establecer los centros Catapult. En algunos casos, se buscó fortalecer capacidades existentes de largo desarrollo en la industria británica, por ejemplo, en parte de la trama metalmecánica, con el centro High Value Manufacturing, el más grande de la red Catapult; en otros, se pretendía avanzar en terrenos más novedosos, como con el centro Energy Systems, dedicado a proyectar la transición energética. En términos generales, para determinar la conveniencia estratégica de establecer un centro Catapult se consideraron algunas condiciones esenciales: existencia de un mercado global sectorial de altísimo potencial; capacidad probada dentro del país de investigación de frontera en el área; presencia de actores productivos con buenas posibilidades de capturar los desarrollos del centro; viabilidad de que éste se transformara en una “ancla” para atraer empresas transnacionales del sector; y consonancia del centro con una actividad considerada prioridad estratégica nacional.

El tipo de investigación y desarrollos tecnológicos que llevan a cabo los centros Catapult presenta cierta variabilidad. Varios de ellos, vinculados con sectores o cadenas productivas más delimitadas, como Offshore Renewable Energy o Medicines Discovery, desarrollan tecnología que, en primera instancia, parece ser funcional a esos espacios sectoriales. En otros, como en Digital, el enfoque es de tipo transversal. En cualquier caso, hay que tener en cuenta que los límites de la difusión y aplicabilidad de la tecnología siempre son borrosos y difíciles de establecer a priori.

Los centros Catapult tienen como “cliente objetivo” a todo tipo de empresas: startups y microemprendimientos; PyMEs de diverso tamaño y grado de desarrollo; y grandes corporaciones. También se vinculan y trabajan con Universidades, agencias regionales de innovación, Cámaras, institutos tecnológicos de extensionismo y capacitación, y otros actores institucionales.

Los servicios que prestan los centros se adaptan a las necesidades y demandas de las empresas. Existen colaboraciones puntuales, para que las empresas que así lo solicitan utilicen las instalaciones y equipos del centro; asesorías de asistencia y transferencia de tecnología para resolver un problema particular o mejorar algún aspecto de un proceso productivo o de un producto que elabora la firma; y también se contempla la posibilidad de que el centro y la empresa firmen un convenio de colaboración de largo alcance para trabajar en un desarrollo tecnológico específico de mayor envergadura. A su vez, en algunos casos los desarrollos tecnológicos que llevan adelante los profesionales de los centros Catapult derivan en innovaciones de frontera para el sector o actividad en cuestión (ver Recuadro 1); en otros casos, se trata más bien de tareas de formación y extensionismo tecnológico dirigidas a difundir mejores prácticas entre microempresas y PyMEs de una cierta cadena sectorial.

Recuadro 1
Ejemplo del trabajo aplicado de un centro Catapult

Unos años atrás, la PyME británica Technicut, especializada en la elaboración de herramientas de corte sólidas (de carbono, acero, o diamante) destinadas a abastecer la industria aeroespacial, solicitó la asistencia tecnológica del centro High Value Manufacturing Catapult para alcanzar un desarrollo novedoso en herramientas de corte para metales de altísima resistencia. Como resultado del trabajo conjunto, Technicut logró desarrollar y comercializar un nuevo sistema de herramientas especiales –llamado TiTan XTreme– que acelera drásticamente el corte de aleaciones resistentes como el titanio. Por caso, el sistema TiTan X-Treme fue fundamental para ayudar a Rolls Royce a reducir a la mitad el tiempo que demanda fabricar un disco de ventilador de titanio, pieza clave de un motor aeronáutico. Este nuevo sistema de corte de aleaciones es actualmente exportado por Technicut y utilizado crecientemente en el mundo.

Fuente: centro High Value Manufacturing Catapult

 

Esquema de financiamiento y evaluación de resultados 

El modelo de financiamiento del programa Catapult –inspirado en el sistema utilizado por Fraunhofer– contempla que los centros obtengan sus ingresos a partir de fuentes múltiples. Un primer pilar es provisto por el gobierno británico a través de una subvención anual preacordada por períodos quinquenales en función de los objetivos preestablecidos. Un segundo pilar corresponde a los fondos que cada centro pueda obtener a partir de su aplicación a convocatorias competitivas de líneas de fondos para I+D (algunas tienen origen en organizaciones no gubernamentales; otras, en el propio gobierno del Reino Unido; otras son de carácter supranacional; y otras son financiadas por gobiernos subnacionales). Y el tercer pilar corresponde a los ingresos que el centro obtiene a partir de la venta de sus servicios tecnológicos a empresas y otras instituciones que los demanden.  

El objetivo inicial de las autoridades británicas involucradas con el programa era que, tras cierto tiempo de desarrollo y consolidación, los centros pudieran obtener alrededor de un tercio de sus ingresos de cada uno de estos pilares. Sin embargo, esa meta cuantitativa fue posteriormente abandonada por el gobierno por considerarla excesivamente exigente y alejada de la realidad sectorial que enfrentan muchos de los centros Catapult, donde el campo de desarrollo productivo y tecnológico es incipiente y los actores empresariales intervinientes son aún limitados en número y tamaño. 

En el último ejercicio contable anual publicado, siete de los nueve centros Catapult habían recibido del gobierno más de la mitad de sus ingresos totales. Este flujo de financiamiento público representó, en promedio, unos 16 millones de libras por centro, con la notable excepción de High Value Manufacturing que obtuvo unos 130 millones de libras de financiamiento gubernamental (este centro, de una escala muy superior al resto de las unidades de la red, es el único que logra alcanzar una facturación propia por contratos comerciales cercana a un tercio de sus ingresos totales). Así, en solo un año el gobierno del Reino Unido inyectó en la red de centros Catapult unos 255 millones de libras (cerca de 330 millones de dólares, al cambio de aquel momento). De esta manera, resulta claro que el programa constituye un significativo subsidio público al escalamiento tecnológico y la productividad del tejido empresarial.

Sin embargo, no se trata de un subsidio que esté exento de monitoreo. Pese a que, como se dijo, desde el punto de vista presupuestario la venta de servicios tecnológicos constituye una fracción limitada de los ingresos totales de cada centro Catapult, la asiduidad y profundidad del vínculo que éstos establecen con las empresas es materia de una supervisión gubernamental minuciosa. Como se mencionó antes, el gobierno lleva a cabo una gestión indirecta guiada por objetivos, los cuales, a su vez, están apoyados en distintas métricas e indicadores que comprueban el grado de vinculación de los centros con el sector productivo y sus niveles de impacto. Estos indicadores son auditados por la agencia Innovate-UK e incluyen, entre otros, el número de contratos de investigación aplicada firmados con empresas; la cantidad de PyMEs asistidas; las horas de utilización efectiva de la infraestructura del centro (laboratorios, equipos) por parte de terceros; los casos de desarrollo de productos comerciales exitosos por parte de empresas que recibieron asistencia tecnológica del centro; y el número y tipo de colaboraciones internacionales llevadas a cabo. 

Además de estas métricas que dan cuenta del “volumen de interacción” entre un centro y el sector productivo, el gobierno está trabajando en indicadores y metodologías que permitan medir el desempeño diferencial de las empresas y/o subsectores que trabajaron con los centros Catapult en relación al resto, es decir, un intento de observar la performance diferencial de los clientes o socios privados de los centros. Finalmente, el gobierno también avanza en un enfoque complementario de evaluación cualitativa, con estudios de caso y entrevistas a clientes/socios de los centros Catapult para indagar su nivel de satisfacción con el trabajo desarrollado por éstos.

Catapult Network constituye una pieza relevante y ambiciosa dentro de la nueva política industrial británica. La iniciativa demanda un volumen significativo de recursos públicos y requiere una afinada capacidad de gestión desde el gobierno para acordar a priori objetivos estratégicos exigentes pero alcanzables por parte de los centros; articular los ajustes y redefiniciones que sean necesarios en el tiempo; y auditar los resultados e impactos alcanzados. Sin embargo, el mayor desafío que rodea al programa Catapult –y que nos invita a pensar también en las enormes limitaciones del caso argentino– consiste en mantenerse fiel a su propósito originario: lograr que los centros interactúen de forma ágil y decidida con las empresas privadas para brindarles apoyo y atender sus necesidades y demandas tecnológicas, evitando así el habitual y pernicioso ensimismamiento que caracteriza a muchas instituciones dedicadas a la investigación.