En la Argentina de la restricción externa recurrente es fundamental encontrar los mecanismos que permitan generar divisas de forma sostenida. A la vez, es importante que la generación de estas divisas esté acompañada de un impacto en el ingreso de toda la población. En nuestro país la generación neta de divisas está asociada, sobre todo, a la exportación de recursos naturales, ya sea en bruto o con un procesamiento de bajo valor agregado (83,4% en 2019). El valor de estas exportaciones, además, fluctúa por la alta volatilidad de precios de las commodities agropecuarias en los mercados internacionales, generando mayor inestabilidad en nuestra economía.
La industria tiene varias características diferenciales. Por un lado, produce bienes que, en general, tienen un valor agregado mayor. A la vez, su estructura productiva impulsa ingresos más equitativos, lo cual genera mayor cohesión social. Por otra parte, los valores internacionales de los productos industriales suelen estar menos afectados por las fluctuaciones en el corto plazo.
Distribución del ingreso es más equitativa en países de mayor exportación de manufacturas per cápita.
Fuente: Elaboración propia en base a datos de WTO y World Bank.
El anhelado desarrollo industrial en la Argentina enfrenta escollos: alta incertidumbre macro, baja disponibilidad de financiamiento a largo plazo, localización alejada de los principales centros de demanda internacionales y, a la vez, desventajosa para la provisión de materias primas y bienes intermedios importados. La estructura productiva no está configurada para competir internacionalmente por la venta de productos seriados a gran escala.
No obstante, existen grandes oportunidades de desarrollo industrial en productos no seriados, de nicho o en productos de alto contenido tecnológico. Para que esa industria logre un salto en sus capacidades y pueda mejorar su inserción en los grandes centros de demanda global, es necesario que fluya la relación entre empresas, redes de conocimiento y Estado, este último en tanto puede ayudar a superar barreras financieras o de acceso a mercados y puede generar incentivos o alineamiento de actores en torno a objetivos concretos.
En este sentido, es importante distinguir entre las distintas estrategias de política industrial. Por un lado, las políticas industriales de tipo horizontales se centran en generar mejores condiciones para todas las actividades, sin distinción de sectores. Buscan dar respuestas a los requerimientos de toda economía de mercado, como proteger la inversión y la propiedad, garantizar el cumplimiento de contratos, ofrecer infraestructura, contar con una burocracia eficiente, etc.
Por otra parte, las políticas de abordaje específico se basan en la premisa de que una sociedad puede elegir su destino y plantearse sus propios objetivos de desarrollo, más allá de la asignación de recursos que resulta del libre mercado. El Estado, en esta visión, conduce una estrategia de desarrollo determinada, con objetivos específicos. Esto supone un desafío para el policy maker porque conlleva una responsabilidad mayor, en tanto y en cuanto, la política genera incentivos para guiar al mercado.
Política industrial asociada al abordaje de sectores estratégicos: el caso del GNL naval
Un ejemplo de oportunidad de desarrollo abordada como política industrial sectorial, es el caso de la utilización de GNL (gas natural licuado) en buques, donde se presenta una serie de factores combinados que lo hacen particularmente atractivo por el enorme potencial y externalidades positivas.
En primer término, el gas es un recurso estratégico para el país: contamos con abundancia de reservas (Vaca Muerta es el 2º yacimiento shale gas del mundo), tiene menor grado de transabilidad que los combustibles líquidos (el transporte es muy costoso) y se proyecta un crecimiento de la producción local. También la Argentina cuenta con una red de distribución extendida. El gas reemplaza al diesel, que nuestro país importa, lo cual se traduce en ahorro de divisas. Adicionalmente, el GNL es mucho más amigable con el medio ambiente, ya que reduce en un 25% la emisión de CO2, elimina completamente las emisiones de sulfuros y cerca del 90% de las de gases nitrosos. Más aún, Argentina cuenta con larga tradición y capacidades en ingeniería naval, que podrían ser aprovechadas para el diseño de estos buques, con infraestructura en astilleros públicos y privados, así como en toda la tecnología GNL, desde la extracción en pozo, equipamiento para la licuefacción, almacenaje en tanques criogénicos, etc. Un camino ya recorrido que se puede aprovechar y potenciar.
Otro aspecto fundamental es el costo. El GNL es mucho más económico que el diesel. Se estima que reduce los costos operativos de transporte en un 20% -a lo que se suma la reducción de costos no visibles asociados al diesel-, mejorando así la competitividad de la economía. Esto también permite hacer más competitiva a la Marina Mercante nacional, generando una ventaja comparativa frente a transportistas de terceros países. El GNL acrecienta sus ventajas cuando se emplea en embarcaciones y en vehículos que tienen elevada utilización. Por esta razón, presenta oportunidades para el transporte en la hidrovía, a través de remolcadores-empujadores y para embarcaciones operativas, como dragas.
Una externalidad positiva adicional devenida de establecer una flota impulsada a GNL, es la generación de escala para acercar la infraestructura de GNL a la Hidrovía. Esto facilita el transporte de GNL al NEA, mejorando también el acceso al recurso energético de regiones no conectadas al gas de red.
A la vez, el uso del GNL en el sector naval tiene una tendencia creciente. Por este motivo, es importante el desarrollo de una tecnología asociada al recurso, a la vez de la generación de una red de distribución en puntos estratégicos, que permitan abastecer no sólo al transporte de cabotaje sino fomentar la recepción de cruceros y embarcaciones de transporte de mercancías impulsadas mediante este combustible.
Esto es algo que muy difícilmente ocurra sin un direccionamiento activo del Estado, perdiendo así la posibilidad de colocar al país a la vanguardia tecnológica de la región a partir de la utilización de recursos humanos y naturales con los que ya contamos.
Recientemente, el Estado encaró dos políticas específicas que promocionan el uso de GNL en embarcaciones, con políticas orientadas a superar barreras, tanto en la demanda como en la oferta. Por un lado, se generó un Programa de Financiamiento Naval, que permite construir en el país buques con un plazo de 10 años, más un período de gracia por el tiempo de construcción y tasas compatibles con la viabilidad económica del negocio. El Programa ofrece financiamiento a largo plazo, con condiciones específicas para el sector naval (como la hipoteca naval o la gracia asociada a la etapa constructiva), luego de varias décadas. Adicionalmente, plantea beneficios para la construcción de buques impulsados a GNL. Esto es fundamental para el sector, dado que la oferta de embarcaciones importadas con crédito externo es abundante y la falta de financiamiento local, torna la competencia en condiciones de amplia desigualdad.
Por otro lado, el crecimiento de la demanda debe estar acompañado por la recuperación de capacidades en astilleros, talleres y partistas navales, luego de años de caída del sector. Para esto, se diseñó una política de asistencia técnica y financiera como el Programa Nacional de Desarrollo de Proveedores, que busca mejorar las capacidades de la oferta, acompañando a los astilleros y demás empresas de la cadena de valor, para potenciar las inversiones, facilitar la adopción de mejores tecnologías y prácticas productivas que les permita producir en el estado del arte.
Conclusiones
En un contexto desafiante en materia de energía, el mundo explora políticas activas para mejorar las matrices energéticas y reducir los gases de efecto invernadero. Argentina comienza a transitar distintos caminos, a partir de la disponibilidad de excelentes recursos para la generación limpia, por la disponibilidad de buenos vientos, de zonas con amplias horas de sol, posibilidades de generación de hidrógeno verde y potencial de abundancia de gas.
En el corto plazo, el gas presenta ventajas: tecnología propia, una red de distribución extendida ya existente y la posibilidad de realizar inversiones modulares, financiables en moneda local.
En el mismo sentido, se presentan oportunidades en la cadena de valor del litio, energía nuclear y renovable, así como en otros sectores. Encontrar los mecanismos para desarrollar y potenciar la cadena de valor, es el desafío que tenemos por delante. En este sentido, entendemos que el impulso al transporte marítimo y fluvial a gas es un caso testigo.
