La planificación productiva en un país inestable

El Plan Argentina Productiva 2030 se publicó en 2023 con el objetivo de transformar la estructura productiva argentina. Al igual que en otros momentos de la historia argentina, el plan quedó trunco por la crónica inestabilidad macroeconómica y política del país. Pero deja valiosos aprendizajes de cara al futuro.

La planificación productiva en un país inestable

Introducción*

Durante el período 2019-2023, Argentina estuvo gobernada por una coalición de distintas vertientes del peronismo, partido que tradicionalmente hizo de la industrialización dirigida por el Estado parte de su narrativa. En ese contexto, hubo una priorización de la agenda del desarrollo productivo y la política industrial, que incrementó sus recursos respecto al gobierno anterior (2015-2019), cuya orientación había sido más aperturista y liberal. 

La idea detrás del impulso a la política productiva fue que el cambio de la estructura productiva es uno de los grandes motores del desarrollo económico, y que la estabilidad macroeconómica es una condición necesaria pero no suficiente para garantizar altas tasas de crecimiento que permitan reducir la pobreza y generar sociedades prósperas e inclusivas. Transformar la matriz productiva apuntando hacia mayores niveles de complejidad, productividad, innovación, generación de divisas y empleo se volvió así una prioridad de la política pública (Ministerio de Desarrollo Productivo, 2020).

Durante esos años, cumplí funciones en el Ministerio de Desarrollo Productivo, organismo encargado de ejecutar los principales ejes de la política productiva. Primero, entre 2020 y 2022, me desempeñé como director del Centro de Estudios para la Producción XXI (CEP-XXI) y luego como coordinador del Plan Argentina Productiva 2030 (2022-2023). Esta iniciativa apuntó a construir una hoja de ruta sistematizada y moderna para el desarrollo productivo de Argentina. El Plan (de ahora en más, PAP2030) se publicó en marzo de 2023, pero no llegó a terminar de implementarse. La principal razón fue la inestabilidad, tanto macroeconómica como política, que ha sido un común denominador en el largo plazo argentino.

En este artículo se analizan los principales desafíos y logros que se derivan del diseño y la implementación trunca del Plan. De este modo, se procura identificar aprendizajes que permitan mejorar la ejecución de la política productiva en países en vías de desarrollo.

 

1. La política productiva en Argentina entre 2019-2023

La gestión que encabezó Matías Kulfas en el Ministerio de Desarrollo Productivo a partir de diciembre de 2019 incrementó sustancialmente los fondos [1] para implementar políticas productivas, apuntando a fortalecer y modernizar los sectores existentes y a crear otros nuevos. El grueso del aumento del fondeo a la política productiva lo explicaron dos instrumentos: el Fondo de Garantías (FOGAR) y el Fondo de Desarrollo Productivo (FONDEP). El primero estuvo destinado a facilitar el acceso al crédito a las pymes, en tanto que el segundo otorgaba subsidios de tasa o aportes no reembolsables al sector productivo, principalmente el industrial. A su vez, apenas iniciada la gestión se produjo un giro considerable en la administración del comercio exterior a través de un mayor uso de licencias no automáticas de importación, que pasaron de alrededor del 15% de las importaciones al 30%. El objetivo era recuperar la producción industrial local (que había sido muy golpeada durante el gobierno de Macri), y con ello generar empleo y ahorrar divisas en sectores como el automotriz, maquinaria agrícola, electrodomésticos, textil, confección o calzado, entre otros. En la mayoría de estos casos se cumplió el objetivo de elevar la producción y el empleo frente a los niveles de 2019, aunque a expensas de subas de precios por encima del promedio [2].

En paralelo, se comenzaron a priorizar ejes de política productiva relativamente nuevos en Argentina, como la industria 4.0, la economía del conocimiento, las oportunidades productivas derivadas de la transición energética -por ejemplo, a partir del desarrollo de la movilidad eléctrica o del hidrógeno verde-, así como el desarrollo de nuevos sectores por fuera de la agenda convencional, como el del cannabis medicinal. Ello derivó en la elaboración de proyectos de ley que generaran incentivos para el desarrollo de estos sectores -aunque, producto de las internas del gobierno, solo el de cannabis y el de economía del conocimiento fueron aprobados en el Parlamento- y en la creación de un grupo de programas para fomentar el paradigma 4.0 y la producción verde (materializados en la puesta en marcha de los Planes de Desarrollo Productivo 4.0 y de Desarrollo Productivo Verde, ambos en 2021).

En 2022, las internas del gobierno llevaron a dos cambios de autoridades en la cartera de Desarrollo Productivo (incluyendo la salida de Kulfas del gobierno). A su vez, esta área pasó a una de menor jerarquía (de ser ministerio a una secretaría). Si bien el enfoque conceptual general de que la política productiva es necesaria para el cambio estructural se mantuvo, el recorte en el financiamiento, la salida de cuadros técnicos especializados y los crecientes desequilibrios macroeconómicos limitaron el poder de fuego de aquélla [3].

 

2. El Plan Argentina Productiva 2030

El recorrido previo

La proliferación de iniciativas de apoyo al aparato productivo tras el cambio de gestión en 2019 no estuvo acompañada inicialmente de una planificación integral del desarrollo a largo plazo, que maximizara su cohesión, coherencia y sistematicidad. La principal razón de dicha carencia no era la falta de voluntad política o de visión a largo plazo, sino -por un lado- el déficit de capacidades institucionales para la planificación productiva en el Estado argentino y -por el otro- que cuando el peronismo estuvo fuera del gobierno no logró una coherencia programática entre sus distintas facciones respecto a un modelo de desarrollo, ni tampoco pudo nuclear equipos técnicos y recursos suficientes como para elaborar un plan productivo para cuando retornara al poder [4]. 

Durante la segunda posguerra, Argentina había sabido construir cuadros burocráticos de carrera especializados en planificación productiva. Esta política de Estado logró sobrevivir a las recurrentes rupturas institucionales. El arquetipo de ello fue el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE), creado en 1961 y dotado de altas capacidades burocráticas y de incidencia en el diseño de políticas públicas hasta entrados los años ’70 (Jáuregui, 2014). No obstante, dichas capacidades se fueron desmantelando en el último cuarto del siglo XX, durante el cual Argentina transitó hacia una economía más desregulada. 

Durante el período 2003-2015 se recuperó el interés en la planificación del desarrollo productivo, lo que se plasmó en la elaboración de varios planes, entre ellos el Plan Estratégico Industrial 2020 elaborado en 2011. Sin embargo, si bien se formaron cuadros técnicos, la rotación, la inestabilidad y la identificación con una determinada gestión política conspiraron contra la construcción de una burocracia profesionalizada estable y de carrera en temas productivos. Ello quedó bien de manifiesto tras el recambio gubernamental en 2015, en el cual varias decenas de especialistas que habían formado parte del diseño y la implementación de la política productiva dejaron el sector público, tanto por voluntad propia o porque fueron despedidos. Algo similar ocurrió durante el período 2015-2019, en el cual hubo cuadros técnicos que se fueron formando en cuestiones productivas, pero muchos de los cuales abandonaron el sector público en 2019, sea por estar identificados políticamente con el gobierno saliente o por el desgaste y la incertidumbre producido por la transición política hacia el nuevo gobierno. Esta volatilidad en los cuadros técnicos se vio potenciada por un fenómeno que se volvió cada vez más recurrente en ciertas áreas del Estado argentino: la precarización de las condiciones de trabajo (plasmado en la existencia de contratos por tiempo determinado, y la fuerte erosión del salario real durante 2018-2019).

En este contexto, la gestión entrante en 2019 se propuso generar gradualmente condiciones para la elaboración de un plan productivo. Poco después de comenzar el gobierno, se crearon dentro del Ministerio de Desarrollo Productivo dos áreas nuevas que acompañaran esta meta: el Consejo para el Cambio Estructural (CCE) y el Centro de Estudios para la Producción XXI (CEP-XXI). 

El CCE, conducido por el economista Martín Alfie, con apoyo de Andrés Tavosnanska, tuvo como principal objetivo debatir sobre el rumbo que debía tener la estructura productiva argentina y rediseñar la política productiva para llevarla hacia ese destino. Para ello se abrieron discusiones generales sobre el rumbo a tomar con los distintos participantes (funcionarios nacionales y provinciales, sector privado, etc.) y varios estudios específicos, algunos de los cuales derivaron en proyectos de ley o programas [5].  Se convocó para ello a académicos y referentes productivos de renombre, como Jorge Katz -quien lo presidió inicialmente-, Fernando Porta, Andrés López, Francisco Gatto, Graciela Gutman, Pablo Lavarello, Carlos Palloti y Carolina Castro, entre otros. 

La discusión sobre el rumbo futuro de la estructura productiva argentina supuso abordar agendas relativamente poco trabajadas para ese momento en el país, como el cannabis medicinal, el hidrógeno verde, la electromovilidad, la acuicultura, los bioinsumos, los medicamentos biológicos, los ensayos clínicos, el desarrollo de proveedores mineros, la eficiencia energética, el paradigma 4.0 (y sus usos en el agro, la industria y el turismo) o la adaptación de las empresas alimenticias a nuevos marcos regulatorios creados para favorecer una alimentación más saludable. Por otro lado, se debatieron en profundidad ciertos regímenes de promoción industrial con vistas a reformar sus incentivos más perniciosos [6]. 

En tanto, la creación del CEP-XXI fue la razón por la que ingresé a la gestión en 2020. Este centro tenía como antecedente el Centro de Estudios para la Producción (CEP) creado en los años ’90, que había sido una usina de formación de especialistas en política productiva durante los años 2000, y que luego estuvieron en el diseño de la política industrial en el período 2011-2015. Tras el cambio de gobierno en 2015, el CEP dejó de existir y fue absorbido por la Secretaría de Transformación Productiva. 

Durante mi paso por el CEP-XXI nos propusimos como objetivo crear un ámbito de investigación aplicada dentro del sector público que fuera innovador, tuviera una “marca” propia, incidencia en el diseño de políticas públicas y en la conversación pública y que, gracias a ello, fuera un lugar de formación y atracción de jóvenes talentos [7]. Dos autores de referencia durante mi experiencia previa como académico especializado en desarrollo económico, incidieron mucho en esa idea: Peter Evans (1996), con la importancia de construir burocracias profesionalizadas con identidad corporativa como clave para incrementar las capacidades estatales, y Mariana Mazzucato (2014), con su mirada de que la atracción de talento en torno a misiones específicas es clave para un sector público innovador. 

Para lograr tal objetivo, priorizamos tres líneas de acción: a) desarrollar bases de datos novedosas sobre aspectos productivos que permitieran mejorar la toma de decisiones tanto en el sector público como en el privado (por ejemplo, a partir de la georreferenciación integral del aparato productivo); b) hacer un seguimiento pormenorizado de la coyuntura productiva y c) realizar investigaciones académicas sobre la estructura productiva argentina cubriendo ciertas áreas de vacancia en el debate público argentino y que fueran de interés para la agenda del ministerio (como los efectos multiplicadores de los diferentes sectores productivos, la relación entre ciclo económico y empleo formal, las carreras universitarias demandadas por las empresas, las brechas de género existentes al interior de las ramas industriales o las nuevas tendencias globales en política industrial y planificación, entre otros) [8].

Las experiencias del CCE y el CEP-XXI permitieron un acelerado aprendizaje institucional y construcción de capacidades a lo largo de 2020 y 2021, sin el cual hubiera sido imposible dar el siguiente paso: la elaboración de un plan productivo.

 

De la génesis al diseño del Plan

Hubo dos documentos que oficiaron de antecedentes al PAP2030 y que empezaban a solidificar la mirada formal del Ministerio en la agenda productiva. En octubre de 2020 se presentó un documento oficial [9], más conceptual que propositivo, en el cual se sistematizaron los grandes problemas del desarrollo argentino, se analizaron las principales tendencias globales en política productiva y se propusieron diez consensos sobre los cuales regir la política productiva del siglo XXI, como la centralidad de las exportaciones para generar divisas, la idea de que sin estabilidad macroeconómica es muy difícil que la política productiva sea eficaz o la necesidad de enfocarse en nuevos tópicos de la política productiva que tradicionalmente habían sido relegados (como los temas ambientales y de género). El segundo documento, publicado en agosto de 2021 [10], más extenso y programático que el anterior, buscaba sistematizar y dar coherencia narrativa a las diferentes políticas productivas que venían siendo impulsadas desde el Ministerio, y establecer algunas agendas estratégicas para los dos años siguientes, como el paradigma 4.0 y la producción verde.

El PAP2030 comenzó a tomar forma a fines de 2021. La primera pregunta que había que definir era cómo estructurar el Plan, si dividirlo -como los del pasado- en capítulos sectoriales o de otra forma. Inspirados por la idea de “misiones” de Mazzucato (2021), nos decantamos por esta última opción. Nos parecía mucho más potente e innovador crear una narrativa de la política productiva al servicio de la resolución de problemas sociales en sentido amplio (la pobreza, las desigualdades, la salud, la informalidad laboral, los daños ambientales, la defensa nacional, etc.), en donde la colaboración entre sectores productivos es clave. A su vez, resultaba estimulante adaptar el enfoque de Mazzucato -pensado desde los países desarrollados- a los desafíos de un país económicamente inestable y en vías de desarrollo como Argentina.

Se propusieron 11 “misiones productivas” en torno a diferentes ejes de trabajo (Ministerio de Economía, 2023). La primera y prioritaria, fue la duplicación de exportaciones a 2030 para resolver los problemas recurrentes de escasez de divisas, considerados una de las principales causas de la inestabilidad macroeconómica. Duplicar exportaciones permitiría generar divisas para que la economía creciera un 4% anual (y 30% acumulado per cápita), lo que a su vez era consistente con incrementar en un tercio el empleo asalariado registrado en el sector privado y con la reducción de la pobreza a la mitad. Para analizar la factibilidad de duplicar exportaciones, se realizó un detallado trabajo de potencialidades exportadoras en 34 complejos productivos, detectando un porvenir particularmente dinámico en los recursos naturales no renovables (hidrocarburos y minería). Ello suponía reconocer el potencial de las actividades extractivas en el desarrollo y debatir la idea, bastante instalada en los círculos progresistas, de que la explotación de los recursos naturales es “extractivista” per se y por tanto una maldición para el desarrollo.  

Las otras diez misiones se enfocaron en una diversidad de temáticas: la transición ambiental justa a partir del impulso a las cadenas de valor de las energías limpias y la economía circular; la seguridad sanitaria a partir del fomento a las industrias de la salud; la movilidad del futuro a partir de la reconfiguración de la industria automotriz; la modernización del equipamiento de las fuerzas armadas potenciando las capacidades tecnológicas nacionales en industrias de la defensa; la adaptación del agro a desafíos del siglo XXI como el cambio climático y las nuevas demandas por alimentación saludable y sostenible; la digitalización del aparato productivo y el fomento a la economía del conocimiento; el desarrollo del potencial minero argentino apuntando a reducir la conflictividad socioambiental existente; la modernización y formalización del empleo en las industrias manufactureras tradicionales; la generación de encadenamientos productivos en base al sector primario, y el desarrollo del turismo sostenible a partir del impulso al turismo de naturaleza. En casi todas las misiones se incorporaron la dimensión de género y la ambiental como factores transversales, aspectos novedosos respecto a los planes productivos del pasado. Respecto a este último punto, la proliferación de varios hechos de conflictividad socioambiental entre 2019-2021 en torno a proyectos mineros, hidrocarburíferos y agroindustriales llevó a prestar particular atención a la problemática y a aggiornar las ideas en torno al desarrollo productivo.

En marzo de 2022 se presentaron los grandes lineamientos de las misiones del PAP2030. Para darle contenido técnico detallado a cada una de ellas se conformaron equipos de trabajo, en el que confluyeron los equipos del CEP-XXI y el CCE, que en conjunto con consultores externos especializados, desarrollaron las respectivas temáticas del plan [11]. Se definió un modus operandi común a todas las misiones: tendrían uno o dos referentes coordinando equipos de unas 5 a 10 personas con distinto nivel de seniority, con entregas regulares de informes de avance [12]. También, se estableció una estructura común: todas debían contener un diagnóstico de la temática a nivel global y local, identificando sus principales problemáticas, un relevamiento de políticas públicas existentes en otros países y en Argentina, lineamientos de política para abordar los desafíos y metas cuantitativas a alcanzar en 2030. Se consideró prioritario realizar entrevistas y encuentros con miembros del sector privado (cámaras, empresas y sindicatos), funcionarios y otros especialistas para validar los diagnósticos, lineamientos de política y algunas de las metas. También, se propuso hacer a lo largo de 2022 30 foros abiertos en las 24 jurisdicciones del país, para que el proceso fuera federal y participativo. 

Finalmente, en marzo de 2023 se publicaron 12 extensos documentos con los contenidos detallados del Plan: las 11 misiones y un documento integrador a modo de resumen de todas ellas. Esos documentos –disponibles aquí– resultaron ser una radiografía actualizada, profunda, inédita y sistematizada de los principales problemas productivos del país, incluyendo más de 500 lineamientos de política y más de 200 metas cuantitativas a 2030 (de producción, empleo, exportaciones, productividad, huella ambiental, género, etc.), lo que implicó un arduo esfuerzo de sistematización de información y definición de las líneas de base. 

 

Obstáculos y limitaciones

Si bien el Plan logró finalizarse, hubo serios obstáculos que limitaron su potencia transformadora. 

En primer lugar, el diseño del PAP2030 se vio muy afectado por las disfuncionalidades existentes en la coalición de gobierno. Enfrentado con la vicepresidenta Cristina Fernández de Kirchner, la renuncia del ministro Kulfas en junio de 2022 impactó negativamente, ya que se abrió un período de varios meses de incertidumbre respecto a la existencia de recursos para financiar y terminar el Plan, que generó desgastes y achicamiento de los equipos técnicos. A su vez, si bien quienes sucedieron a Kulfas apoyaron la continuidad del Plan, las prioridades pasaron a estar más centradas en contener los crecientes desequilibrios macroeconómicos y en tomar las riendas de la muy compleja situación política de un gobierno que -a esa altura del partido- estaba débil. En ese contexto, se optó por un diseño del Plan con perfil bajo, lo que implicó la suspensión de los foros abiertos federales. Así, el Plan quedó limitado en su validación política frente a la sociedad y a los actores de poder, como gobernadores, legisladores, empresarios, sindicatos y funcionarios de alto nivel.

Las disputas internas, el desgaste del gobierno y los reiterados cambios de gabinete a lo largo de 2022 también obstaculizaron la coordinación entre las diversas áreas del Poder Ejecutivo, tales como Desarrollo Productivo, Programación Macroeconómica, Cancillería, Energía, Salud, Trabajo, Cultura, Transporte, Ciencia y tecnología, Interior y Ambiente. La llegada de Sergio Massa al Ministerio de Economía marcó un punto de inflexión político para el gobierno, logrando apaciguar muchas de las disputas internas previas. Su gestión trajo consigo una mejora significativa en la coordinación entre las áreas técnicas, lo que permitió evitar mayores contradicciones entre diferentes sectores del gobierno en donde podrían existir diferencias de enfoque [13]. No obstante, se perdió tiempo valioso y la oportunidad de co-crear las misiones desde el principio. Como dato positivo merece mencionarse la alta coordinación que se logró con el Ministerio de Turismo y Deportes y con el de Defensa, con quienes se elaboraron en conjunto las misiones respectivas a turismo sostenible e industrias para la defensa. Eso fue en parte posible porque, al inicio de la elaboración del plan, existía una fluida relación política con los ministros de dichas carteras. 

En conexión con lo anterior, otra de las limitaciones del plan tuvo que ver con el diseño institucional del gobierno. Argentina Productiva 2030 no fue el único plan elaborado durante el gobierno de Alberto Fernández: el Ministerio de Ciencia y Tecnología hizo lo suyo con el plan científico-tecnológico (también por misiones al estilo Mazzucato, pero con algunas diferencias en el enfoque), el Ministerio de Obras Públicas hizo lo propio con el de infraestructura, y el de Ambiente y Desarrollo Sostenible, con el de adaptación y mitigación al cambio climático. Si bien hubo diálogos entre los referentes de cada una de estas iniciativas, hubiera sido deseable tener un organismo que oficiara de primus inter pares y buscara una mayor consistencia, coordinación e integralidad en la planificación gubernamental, de modo similar a lo sucedido durante la era del CONADE. 

Un punto adicional es que el proceso de construcción del Plan no permitió consolidar una burocracia profesionalizada estable dentro de la cartera de Desarrollo Productivo. Buena parte de los equipos técnicos que trabajaron en el PAP2030 se desplazaron hacia otros empleos a medida que se acercaba la finalización de la etapa de diseño o mismo tras la presentación de los documentos finales en 2023, lo que dificultó que la cartera de Desarrollo Productivo del gobierno retuviera in-house las capacidades construidas. La elevada movilidad de los cuadros técnicos tuvo como razón principal la baja perspectiva de estabilidad existente en un gobierno turbulento, con recurrentes cambios de gabinete, ya próximo a finalizar el mandato y en donde además, las modalidades de contratación son temporales. A ello se agrega el hecho de que muchos de los especialistas que participaron del diseño del Plan son consultores externos con otros empleos que les garantizan un nivel de ingresos muy superiores a los derivados de trabajar full-time en el Estado argentino.

La fragilidad burocrática y la alta movilidad del personal especializado son características estructurales del Estado argentino. Por esta razón, poco después de comenzar el diseño del PAP2030, se consideró la creación de un organismo descentralizado que estableciera una estructura institucional similar al CONADE. El objetivo era fortalecer a largo plazo las capacidades estatales desarrolladas a través del CCE, el CEP-XXI y el PAP2030. Se llegó a redactar un decreto para establecer esta nueva estructura; sin embargo, los recambios ministeriales iniciados poco después de impulsar la medida hicieron que esta idea perdiera impulso.

Aunque el proceso de diseño del Plan requirió la construcción previa de capacidades técnicas, también hubo algunas limitaciones que podrían haberse resuelto con un período de aprendizaje institucional más prolongado. Por ejemplo, el Plan formuló múltiples lineamientos de política con cierto nivel de detalle, pero no se llegó a la etapa final que implica la elaboración y escritura de proyectos de ley o nuevos programas. Otra limitación fue la falta de priorización, jerarquización, secuenciación en el tiempo, plazos, costeo y requisitos de capacidades necesarios para implementar los lineamientos de política mencionados. Por lo tanto, en ciertos aspectos, el PAP2030 puede ser considerado más como una orientación estratégica integral y moderna para pensar el desarrollo productivo en Argentina, más que un plan de acción en sí mismo.

 

3. Consideraciones finales: los aprendizajes

Para quienes venimos de la academia, pasar a la gestión pública es un desafío en el que los conocimientos y creencias que uno trae muchas veces se reformulan. Esto ocurre porque el diseño y la implementación de políticas públicas a menudo son muy diferentes a como uno se la imagina a partir de la literatura y también porque la gestión pública nos expone a un sinnúmero de aprendizajes prácticos imposibles de incorporar desde la investigación académica. En este sentido, un primer aprendizaje de la experiencia del PAP2030 es que la mejor literatura sobre planificación y política productiva puede servir como guía general para la acción, pero que el conocimiento práctico de cómo opera diariamente el Estado -en dimensiones como la disponibilidad de recursos financieros, las capacidades efectivas de las personas que lo hacen funcionar, la creación de confianza y las negociaciones con otros funcionarios y con el sector privado, las relaciones de poder entre distintos grupos políticos, etc.- es un complemento fundamental para diseñar e implementar políticas eficaces. 

Pero la experiencia del PAP2030 nos brinda varias otras lecciones importantes. En primer lugar, aunque pueda resultar frustrante planificar en un país inestable, este proceso puede generar legados valiosos, ya que incluso en el intento de planificación se construyen capacidades y conocimientos que perduran en el tiempo. En el caso de Argentina, se logró elaborar un diagnóstico integral, actualizado e inédito de las problemáticas productivas del país, junto con posibles soluciones desde la perspectiva de la política pública y puntos realistas de llegada a los cuales es posible arribar en un futuro no tan lejano. La planificación, aun si no logra llevarse a cabo como hubiera sido imaginado, también brinda la oportunidad de plantear agendas a futuro y aportar fundamentos sólidos para el debate, lo cual contribuye a mejorar las políticas públicas y la conversación sobre el futuro del desarrollo del país. Otro legado valioso de planificar es la formación de cuadros técnicos especializados, quienes luego disponen de mejores herramientas para concebir y gestionar políticas productivas. 

Otra lección importante del PAP2030 es que la planificación del desarrollo debe ser coordinada desde el más alto nivel del Poder Ejecutivo, a través de un organismo que actúe como primus inter pares, generando una mayor articulación y coherencia entre las diferentes dependencias estatales que suelen planificar políticas públicas sin una coordinación adecuada entre sí. Esto permitiría que la planificación tenga mayor potencia en su diseño y ejecución. Otra enseñanza es la importancia crucial de que la dirigencia política (incluyendo funcionarios de alto rango, legisladores, gobernadores, cámaras empresariales, sindicatos, entre otros) exija, debata y se involucre en los contenidos de un plan. Sin este compromiso, existe el riesgo de que la hoja de ruta creada se perciba como un documento técnico-académico o, todavía peor, como el plan de un ministro particular más que como una herramienta efectiva para transformar la realidad.

Por último, aun con todas las limitaciones expuestas, y con la certeza de que el PAP2030 no seguirá su curso tras el cambio radical en la orientación gubernamental resultado de las elecciones de 2023, el balance es positivo. Por primera vez en bastante tiempo, se ideó, desde una perspectiva que podríamos catalogar como “progresista desarrollista” una hoja de ruta productiva que es a la vez moderna, integral y realista para el desarrollo argentino en el siglo XXI, que retoma muchos puntos de la política productiva tradicional (la importancia del cambio estructural, del desarrollo territorial o de la generación de empleo y divisas) pero incorporando nuevas agendas (como la ambiental y la de género) y dando cuenta de que la realidad productiva argentina es muy diferente a la del pasado, en cuanto a cuáles son los sectores más capaces de motorizar tal cambio estructural [14]. A su vez, hubo un gran esfuerzo por intentar aplicar en un país como Argentina ideas actualmente muy en boga en los países desarrollados, como las “misiones” mazzucatianas o el desarrollo verde. Por otro lado, más allá de la crónica rotación de cuadros técnicos, la experiencia del CEP-XXI y, el CCE primero y el PAP2030 después, permitió construir una masa crítica de profesionales -muchos de ellos hoy parte de Misión Productiva- con conocimientos especializados en desarrollo productivo. Todo ello genera muchas mejores condiciones para pensar el futuro productivo del país que hace unos años. Para quienes pensamos que el desarrollo productivo es una de las grandes madres de las batallas del desarrollo económico y social, eso es una perspectiva alentadora.

 

Notas

*: Director de Planificación Productiva (FUNDAR). Miembro de Misión Productiva. Fue director del Centro de Estudios para la Producción XXI (CEP-XXI) en el Ministerio de Desarrollo Productivo y coordinador del Plan Argentina Productiva 2030 en el Ministerio de Economía. Es doctor en Sociología y magister en Sociología Económica por el Instituto de Altos Estudios Sociales de la Universidad Nacional de San Martín (IDAES-UNSAM). Este artículo es una versión resumida de uno originalmente publicado en inglés en la revista Economic sociology. Perspectives and conversations, Volume 25, Number 2, marzo de 2024.

[1] De acuerdo a datos del Ministerio de Economía, el gasto público con función “Industria” (que engloba buena parte de las políticas de desarrollo productivo) pasó del 0,10% del PBI en 2018-2019 al 0,44% en 2020-2021, la cifra más alta desde principios de los años ’80.
[2] A modo de ejemplo, de acuerdo a ADEFA, en 2022 la producción automotriz fue 71% más alta que la de 2019. En tanto, en materia de precios, de acuerdo al Índice de Precios al Consumidor (IPC) del INDEC, entre 2019 y 2022 los precios de los vehículos subieron 46% por encima del nivel general. En prendas de vestir dicha suba fue del 52% y en calzado del 29%.
[3] Por ejemplo, entre agosto de 2022 y octubre de 2023, la producción industrial estuvo en promedio 2,6% por debajo de junio de 2022, mes en el que comenzaron los cambios de gestión.
[4] A ello se suma que la preocupación por la macroeconomía concentró gran parte de la atención, aunque tampoco en este aspecto el gobierno de Fernández logró una estrategia definida y consensuada entre sus diferentes facciones.
[5] Por ejemplo, del trabajo del CCE salió el proyecto de ley para la promoción del cannabis medicinal y el cáñamo industrial, la reforma del régimen del bono de bienes de capital y el diseño inicial de una iniciativa para incrementar la cantidad de programadores informáticos, “Argentina Programa”.
[6] Dentro de tales regímenes, pueden mencionarse el de Tierra del Fuego y el de bienes de capital. El primero, el más oneroso en términos fiscales de toda la política industrial argentina y cuya vigencia terminaba en 2023, intentó ser reformado, pero finalmente, por presión de las empresas beneficiarias y del gobierno provincial, terminó siendo prorrogado por al menos 15 años más en 2021. La principal novedad fue la creación de un fondo para que las empresas beneficiarias destinen parte de su facturación, con vistas a diversificar la matriz económica fueguina. En tanto, el segundo fue reformado en 2022, en acuerdo con los industriales del sector de bienes de capital.
[7] Casi la totalidad del staff del CEP-XXI (que hacia 2022 superó las 30 personas) era menor de 40 años.
[8] El CEP-XXI estuvo originalmente subdividido en tres áreas (Datos, Coyuntura e Investigación) para poder llevar a cabo esas líneas de acción. Cada una de esas áreas tenía un coordinador/a (Martín Trombetta en Datos, Florencia Merino y luego Tamara Guler en Coyuntura, y Mariela Molina y luego Igal Kejsefman en Investigación).
[9] “El desarrollo productivo en la Argentina pospandemia. Hacia una visión compartida sobre el desarrollo económico de largo plazo y el cambio estructural”.
[10] “Estrategia y acciones para el desarrollo productivo, 2020-2023”.
[11] Muchas de las personas que trabajaron en el Plan, a quienes estoy enormemente agradecido por su extraordinaria labor, forman hoy parte de Misión Productiva.
[12] La coordinación general del Plan estuvo a cargo de Martín Alfie, Andrés Tavosnanska y Matías Ginsberg, con la asistencia técnica de Julián Barbella, Gonzalo Brizuela y Paloma Varona. En tanto, los coordinadores de las misiones fueron Juan Manuel Antonietta, Eugenia Benedetti, Hernán Braude, Carina Borrastero, Ignacio Carciofi, Daniel Glatstein, Evelin Goldstein, Sol González de Cap, Manuel Gonzalo, Carlos Freytes, Igal Kejsefman, Mercedes Menga, Lisandro Mondino, Elisabeth Möhle, Hernán Marmurek, Juan O’Farrell, Rodrigo Perelsztein, Guido Perrone, Juan Pablo Ruiz Nicolini, Marianela Sarabia y Rafael Skiadaressis.
[13] A modo de ejemplo, desde la coordinación del Plan procuramos validar todos los documentos con otras áreas incumbentes del gobierno nacional (p. ej., la misión de seguridad sanitaria con los equipos del Ministerio de Salud, la de transición ambiental justa con la cartera de energía, etc.). Sin embargo, validar documentos no es lo mismo que co-crearlos, algo que supone un nivel de coordinación mucho mayor.
[14] A modo de ejemplo, en el pasado no se vislumbraba como dos de los sectores estratégicos a la minería o a los hidrocarburos no convencionales, dado que la transición energética a nivel global o el yacimiento de Vaca Muerta todavía no eran una realidad.

 

Referencias

  • Evans, P. (1996). “El Estado como problema y como solución”, Desarrollo económico, 35(140), 529-562.
  • Jáuregui, A. (2014). “El CONADE: organización y resultados (1961-1971)”, Anuario IEHS 29 & 30 (2014-2015), 141-158.
  • Mazzucato, M. (2014). El Estado emprendedor. Mitos del sector público frente al sector privado. Barcelona: RBA.
  • Mazzucato, M. (2021). Mission economy: A moonshot guide to changing capitalism. Penguin UK.
  • Ministerio de Desarrollo Productivo (2020). “El desarrollo productivo en la Argentina pospandemia. Hacia una visión compartida sobre el desarrollo económico de largo plazo y el cambio estructural”.
  • Ministerio de Desarrollo Productivo (2021). “Estrategia y acciones para el desarrollo productivo, 2020-2023”.
  • Ministerio de Economía (2023). Plan Argentina Productiva 2030. Documento integrador.