¿Por qué es importante el estudio de las instituciones de planificación económica china?
El crecimiento y desarrollo económico chino representa un fenómeno que irrumpió con fuerza en la economía mundial. Cuando se analiza el funcionamiento de sus distintos órganos de gobierno es posible visualizar rápidamente el rol preponderante que la planificación económica tiene en su organización y en el propio sistema político, económico y social. En este sentido, la estructura institucional resulta clave para sostener ese crecimiento económico, ya que provee el marco normativo y la organización necesarios para elaborar e implementar los planes quinquenales desde hace aproximadamente 70 años, y así continuar con la estrategia de desarrollo que guía al país asiático.
Analizando la estructura de los últimos dos planes quinquenales– que constituyen la materialización de esa planificación económica- podemos comprender gran parte de la trayectoria de su desarrollo económico.
La transformación de las instituciones de planificación: de la centralización a la incorporación de la economía privada
El sistema de planificación de China nació con la elaboración y posterior implementación del primer Plan Quinquenal en el período 1953-1957. Este sistema, en sus inicios, se caracterizó por ser altamente centralizado: se mantenía bajo control estatal la totalidad de los recursos materiales, humanos y financieros con los cuales se establecieron las bases del sistema de industria y de economía nacional. Sin embargo, en el marco de la reforma económica que promovió la transición hacia una economía socialista de mercado a finales de la década del 70, el sistema de planificación fue sometido a una profunda transformación. Se incorporó progresiva y paulatinamente la economía privada y la descentralización en la toma de decisión en las empresas, al tiempo que se preservó para la burocracia estatal la capacidad de influir en la economía. Sin abandonar el diseño de planes quinquenales a nivel nacional, el sistema de planificación chino ha logrado sortear la rigidez característica de los sistemas de planificación tradicionales, a partir de la integración de una jerarquía escalonada de supervisión de políticas, evaluaciones intermedias y revisión sistemática de políticas de alto nivel. En efecto, se ha puesto especial énfasis en las interacciones locales así como en las formas de abordar la compleja relación entre la autoridad y la autonomía institucional. Después de cuatro décadas caracterizadas por una profunda transformación productiva y un alto nivel de crecimiento en el marco de una estrategia de inserción internacional cuyo éxito convirtió a China en el principal motor de la economía mundial, su sistema de planificación ha probado tener la flexibilidad y capacidad suficientes para mantener los principales equilibrios económicos, sociales y políticos.
En los estudios acerca del exponencial ascenso económico de China suele darse escasa atención al rol que ha jugado en este proceso el sistema de planificación en comparación con la importancia que se asigna a otros aspectos como los bajos costos laborales, entre otros. Se asocia el camino iniciado a partir del Congreso del Partido Comunista de 1978 hacia una economía market-friendly con la pérdida de relevancia del sistema de planificación en su conjunto, y particularmente con el diseño e implementación de planes quinquenales, que son entendidos como una estrategia de desarrollo vetusta.
Algunos autores ofrecen pruebas a favor de esta interpretación, enfatizando que el acelerado crecimiento económico mostrado entre 1980 y 1990 coincide con una ralentización del sector estatal en oposición al dinamismo que mostró el sector privado. De hecho, este período de crecimiento coincide con un momento en que el gobierno central delegó mayores funciones de administración económica a los gobiernos locales y se enfatizó la autonomía de las empresas. Sin embargo, este período fue coincidente también con la reforma, en 1993, del sistema de planificación, que modificó las funciones, el contenido, y los métodos de la planificación del desarrollo económico, en el marco de una economía con mayor espacio para las fuerzas del mercado. En la década de 2000, el sistema de planificación continuó profundizando su transformación mediante nuevas reformas que fortalecieron la capacidad del Estado para influir sobre la estrategia de desarrollo económico, sumando nuevos objetivos vinculantes en los planes en áreas seleccionadas; por ejemplo, la protección del ambiente y la gestión de la tierra. En contraposición a la experiencia de planificación latinoamericana, que tuvo su auge durante la década de 1960 y fue posteriormente abandonada en su mayoría a partir de la década de 1980 con las nuevas formas de inserción económica internacional, China transformó su sistema de planificación a partir de la propia transición de su economía. De esta manera, el Estado conservó su rol de coordinación de políticas estratégicas de mediano y largo plazo, que incluyen la movilización de recursos para generar cambios estructurales, y el control macroeconómico para prevenir y contener shocks externos.
XIII Plan Quinquenal (2016-2020): macroorientación para la transformación de la estructura económica
El XIII Plan Quinquenal (XIII PQ) fue planificado y formulado en 2015. Contempla “el complejo contexto internacional y la desafiante tarea de seguir adelante con la reforma doméstica, persiguiendo la estabilidad y el desarrollo”, y se materializó a través de diversos subplanes propuestos durante esos cinco años (2016-2020) por las Oficinas Generales de Gobierno y la Comisión Nacional de Reforma. El XIII PQ comienza realizando un diagnóstico centrado en la complejidad que trajo la crisis financiera global de 2008 en la formulación e implementación del plan anterior (2011- 2015). Además, está orientado en su conjunto hacia la cuestión social, el refuerzo del papel decisivo del mercado, la búsqueda de la mejora ambiental, reformas financieras e internacionalización del yuan, un crecimiento más sostenible y lento, y la mejora de la gobernanza. El objetivo general del XIII PQ consiste en construir una “sociedad modestamente acomodada”; Xi Jinping alude a las “tres leyes y tres desarrollos”, un camino de desarrollo científico que sigue las leyes de la economía, un camino de desarrollo sustentable que sigue las leyes de la naturaleza, y un camino de desarrollo inclusivo que sigue las leyes de la sociedad humana, lo cual se resume en cinco ejes principales: innovación, coordinación, medio ambiente, apertura y colaboración.
Medición del cumplimiento: La importancia de los indicadores
Es importante mencionar que para cada plan quinquenal se selecciona una serie de objetivos principales cuyo cumplimiento es medido a través de diversos indicadores establecidos por la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma (CNDR). Una vez finalizada la implementación del plan, se revisa el grado de cumplimiento de las metas propuestas en un principio, y esta información es utilizada para elaborar el nuevo plan. Si se observan los indicadores elegidos por los formuladores del XIII PQ para dar cuenta de su grado de cumplimiento, se puede ver la diferencia entre la cantidad de indicadores que miden el cumplimiento de la variable “crecimiento económico” (cuatro en total) y, por ejemplo, la variable “recursos y medio ambiente” (nueve) o “bienestar de la población” (siete). La cantidad de indicadores de cada ítem visibiliza, en cierto punto, la importancia otorgada a cada objetivo; en este caso queda en evidencia que en el XIII PQ –en comparación con el antecesor– las variables estrictamente económicas tienen menos peso que, por ejemplo, la de medio ambiente. De acuerdo con Xi Jinping, “hoy en día, los desafíos de China son más de sostenibilidad que de rápido crecimiento económico”. Además, en el informe presentado ante el XIX Congreso Nacional del PCCh, Xi Jinping afirmó que la contradicción principal de la sociedad china pasó a ser la que existe entre la creciente demanda del pueblo de una vida mejor y el desarrollo desequilibrado e insuficiente.
XIV Plan Quinquenal: nueva coyuntura, nuevos objetivos
El XIV Plan Quinquenal (2021-2025) (XIV PQ) tiene como objetivo “completar la modernización socialista” y marcar el comienzo de “una nueva etapa de desarrollo con circulación dual” (MERICS, 2021), lo cual conlleva un fortalecimiento de la economía local, en detrimento de la dependencia del exterior. Esto implica una nueva propuesta de China: la coordinación entre la apertura comercial moderada a otros países del mundo y el impulso al desarrollo del mercado interno, considerado el pilar económico del país. Esto está basado en que, según este desarrollo con circulación dual, los mercados nacionales y extranjeros se complementan entre sí para lograr el desarrollo económico.
Por otra parte, al observar sus prioridades según la cantidad de capítulos dedicados a cada eje, puede remarcarse que la sustentabilidad ambiental, la infraestructura y la urbanización tienen menor importancia relativa que en los dos planes anteriores, mientras que la cultura y la conciencia política –entendida como la educación cívica y la participación ciudadana en la formulación de políticas públicas– han ganado peso. En este sentido, para la elaboración de este plan las autoridades chinas han cambiado sus estrategias: para averiguar qué es lo que realmente necesita la ciudadanía, se pusieron a disposición sitios web y aplicaciones para que las ciudadanas y los ciudadanos usuarios de internet ofrezcan sus sugerencias sobre el futuro desarrollo social y económico. En el Tablero de Mensajes a Líderes, un foro abierto que solicita opiniones públicas, durante agosto de 2020 se recibieron más de un millón de consejos sobre el XIV PQ (Pueblo en Línea, 2020). Además, las autoridades locales animaron a los residentes locales a proporcionar sugerencias, y en algunas localidades (por ejemplo, Tianjin) seleccionaron institutos de investigación de China y del extranjero para perfeccionar los consejos de la población, que sirvieron como base para que varios académicos elaboraran borradores. Todas estas sugerencias fueron, según el gobierno chino, incorporadas en la formulación del plan.
Conclusiones
La relevancia del estudio de los planes quinquenales chinos se vincula con la trayectoria de desarrollo económico de dicho país. Es relevante comprender los mecanismos institucionales diseñados, los objetivos formulados, y los criterios de selección de los distintos sectores productivos para impulsar su desarrollo, si se tiene en cuenta el lugar que China ocupa hoy en la economía mundial. Estos elementos resultan centrales para Argentina y su propia formulación de una estrategia de desarrollo productivo de largo plazo.
Por Mariana Sanchez (@marianafsanch)
