Si bien no existe una definición única que trace una línea clara y tajante entre lo que es y no es política industrial, podríamos definirla como cualquier intervención gubernamental que afecte o busque afectar la competitividad de las empresas o industrias de una economía. Esta amplia conceptualización puede, a su vez, tomar diferentes formas concretas según la manera en la que se diseñe la política y busque impactar en los agentes económicos.
De esta manera, podemos clasificarlas en horizontales o verticales. Las primeras se caracterizan por abarcar a todos los actores económicos independientemente de su sector, es decir, no son discriminatorias: mejorar el clima general de negocios, construir infraestructura o aumentar las oportunidades para las pequeñas compañías. Las segundas se centran en intervenciones gubernamentales que tienen como objetivo alterar la estructura sectorial de la economía y atacar problemáticas específicas.
A lo largo de la historia y a través de los países, los objetivos de la política industrial no han sido constantes. Tradicionalmente, la competitividad comercial de las firmas e industrias nacionales, impulsoras del crecimiento y desarrollo económico, fue visto como el objetivo dominante. Más recientemente éstos se han ampliado para incluir el medio ambiente, la innovación, la inclusión social o regional, la resiliencia de las cadenas de suministro y la seguridad nacional.
En la mayoría de las economías, con la notable excepción de China, las políticas industriales verticales fueron más pronunciadas y protagonistas antes de la década de 1980. Desde ese momento, cayeron en desgracia en respuesta a la desaceleración del crecimiento económico, la creciente inflación, las restricciones fiscales, la madurez de las industrias y el viraje ideológico hacia ideas pregonadas en lo que se conoció como el “Consenso de Washington”. Este enfoque que logró legitimidad política en la mayoría de los países priorizó las medidas horizontales y le restó importancia a atacar las fallas del mercado.
Desde la década de 2000, los objetivos se han centrado en el apoyo estatal a la innovación, la I+D y las pymes. La mayoría de las intervenciones verticales siguen en desuso, excepto en las primeras etapas del desarrollo de la firma, en parte porque apoyar a las industrias desarrolladas, ya sea mediante subsidios implícitos o protecciones, es más costoso y distorsionador y se percibe como un obstáculo para la innovación. Además, la OMC y las presiones intergubernamentales han limitado el alcance y la intensidad del apoyo estatal a las compañías, incluso al permitir medidas compensatorias en respuesta a subsidios prohibidos o recurribles.
Política industrial china comparada
El enfoque de política industrial de China es, sin lugar a dudas, particular y único. La priorización de tecnologías específicas a expensas de otras, y las intervenciones más amplias del estado-partido en la economía son una apuesta enorme y original respecto a las herramientas implementadas por el resto de los países en las últimas décadas.
A pesar de las variaciones en los instrumentos y los objetivos de la política industrial, los países avanzados generalmente se alejaron de las variantes verticales después de acercarse a la frontera de la innovación y, en cambio, se centraron en medidas horizontales.
Como indica el estudio realizado por el Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales (CSIS) de la Universidad de Georgetown, las estimaciones del gasto en política industrial son difíciles de obtener y más aún las históricas. Sin embargo, como porcentaje del PIB probablemente alcanzó su punto máximo durante los años de máximo uso de políticas industriales verticales. Para la mayoría de las economías, esto fue en algún momento antes del avance hacia la liberalización en la década de 1980. En los Estados Unidos, por ejemplo, esto habría sido durante la Guerra Fría, cuando los gastos relacionados con la defensa alcanzaron su punto máximo.
En este sentido, China es un caso atípico. Su gasto en política industrial sigue siendo alto y no parece estar retrocediendo. La composición puede haber cambiado, pero la escala y la ambición de los instrumentos usados por China no han hecho más que crecer. La singularidad de China no se limita al tamaño de su inversión o al alcance de sus intervenciones sectoriales. China se destaca por su mayor despliegue de políticas industriales en su etapa de desarrollo y en apoyo de tecnologías emergentes específicas.
Las estimaciones del mencionado estudio muestran que el gasto en política industrial de China es mucho mayor que el de otras economías avanzadas, con un total de al menos el 1,73 % del PIB en 2019, o más de $400.000 millones en términos de paridad de poder adquisitivo. En perspectiva, este volumen de gasto es más alto que el efectuado por el país asiático para el área de defensa en el mismo año. El siguiente país por orden de magnitud como proporción de su economía es Corea del Sur, con menos del 0,7 por ciento del PIB.
Por el hemisferio occidental, el gasto en este rubro por parte de Estados Unidos es enorme en términos absolutos: $84 mil millones. Sin embargo, ese monto representa menos del 0,4 por ciento del PIB. No importa cómo se cuente, en términos absolutos o como porcentaje del PIB, el gasto en política industrial de China supera con creces a cualquier otro.
Incluso, el estudio menciona que varios instrumentos que en China son usados como política industrial no pudieron ser medidos en su totalidad por falta de datos que permitan una estimación confiable. Entre las diversas herramientas se encuentran el crédito desde el sector bancario público a las empresas objetivo a tasas más bajas que el mercado, los subsidios a empresas privadas que no cotizan en bolsa o los fondos de inversión estatal. El estudio afirma que de poder contar con datos para mensurar estas herramientas daría como resultado una estimación aún mayor para China.
Para dar cuenta de la manera en la que articulan los diferentes instrumentos en China, el informe del CSIS proporciona tres estudios de caso emblemáticos: aluminio, semiconductores y vehículos eléctricos.
Estudios de caso sectoriales
Aluminio
La propia cadena de valor del aluminio tiene varios segmentos, incluido el upstream (minería de bauxita y alúmina), midstream (fundición) y downstream (semifabricación y manufactura), que pueden beneficiarse de distintos instrumentos de política industrial.
Un estudio de la OCDE utiliza datos a nivel de firmas para evaluar las distorsiones del comercio en la cadena de valor del aluminio: encontró que entre 2013 y 2017, los estados proporcionaron hasta $ 70 mil millones a las empresas, y el 85 por ciento de ese apoyo estimado se destinó a las cinco principales, todas ellas chinas.
Los gobiernos locales en China brindaron una ayuda significativa a las fundiciones del mencionado metal, incluidos insumos vendidos a precios inferiores a los del mercado, exenciones de impuestos y terrenos baratos. Sin embargo, el estudio de la OCDE encontró que la mayor forma de apoyo para las sociedades chinas provino del sector financiero estatal. El informe estimó que las empresas de su muestra se beneficiaron hasta en 56.000 millones de dólares de crédito con tasas menores a las de mercado. También hubo casos de empresas del sector del aluminio que se beneficiaron de los canjes de deuda por capital: Hongqiao, una empresa privada, recibió una inyección de capital de 1000 millones de RMB (150 millones de dólares) en 2017 de la firma de inversión estatal CITIC para ayudar a reducir su carga de deuda. Esto significó que el estado adquirió una participación del 10 por ciento en la empresa.
Por otro lado, la presencia de barreras a la exportación del metal sin refinar dificulta la exportación en el primer segmento de la cadena favoreciendo la integración de todo el circuito completo dentro del país. Como resultado, los productores de aluminio refinado en China se benefician de la sobreoferta de insumos por los bajos costos logrados en el segmento upstream gracias al apoyo estatal.
Con este batería de herramientas, las unidades productivas chinas se han vuelto cada vez más competitivas e importantes en la cadena de valor del aluminio en las últimas dos décadas.
Semiconductores
La industria de los semiconductores se ha beneficiado durante mucho tiempo del apoyo estatal. Por ejemplo, el gobierno de los EE. UU. encabezó y ayudó a financiar el consorcio de investigación Sematech establecido a fines de la década de 1980. La financiación estatal es particularmente importante porque esta industria es muy intensiva en I+D y en capital, con gastos de capital que representan del 30 al 40 por ciento de los ingresos anuales de los fabricantes de semiconductores.
En China, la estructura de propiedad dentro de la industria de semiconductores muestra una presencia estatal considerable y mayor que en otros países. Según la OCDE, el Fondo Nacional de Circuitos Integrados de China y las empresas de propiedad estatal tenían más del 25% de la propiedad de 5 de las 10 principales empresas por ingresos en China en 2019 dentro del sector. Esas cifras son más altas cuando se consideran las inversiones estatales en subsidiarias.
Incluso en la estimación más conservadora, el estudio de la OCDE muestra que el despliegue de acciones por “fuera del mercado” es particularmente significativo para las empresas chinas. Esto refleja el crecimiento de los fondos de orientación del gobierno desde 2014 que han invertido mucho en dicha industria. En 2021, el tamaño del Fondo Nacional de Inversión de la Industria de Circuitos Integrados (también conocido como el «Gran Fondo») y otros 15 fondos locales de circuitos integrados se estimó en alrededor de $73 mil millones. La Asociación de la Industria de Semiconductores también estima que las subvenciones gubernamentales, las inversiones de capital y los préstamos a bajo interés superaron los 50.000 millones de dólares. La OCDE señala que las inyecciones de capital parecen haber financiado la construcción de nuevas instalaciones de fabricación, que están creciendo rápidamente.
Vehículos eléctricos
El crecimiento de los vehículos eléctricos en China ha coincidido con el auge del sector de vehículos de nueva energía como una industria estratégica que figura en Made in China 2025 y el 14° plan quinquenal (2021-2025). En la última década, el gobierno chino proporcionado subsidios del lado de la oferta y de la demanda para estimular la industria combinado con un apoyo político explícito mencionando al sector como estratégica en diversos planes y discursos, lo que ha llevado a la proliferación de muchas empresas en el sector. Así, hoy en día existe un mercado fragmentado y saturado. Incluso el gobierno chino ha declarado que es necesario buscar la consolidación entre las empresas de vehículos eléctricos, que son demasiado numerosas y pequeñas.
Cabe destacar que las exenciones fiscales y los subsidios al consumidor para estimular las ventas de estos productos no son exclusivos de China. Por ejemplo, Noruega ha sido uno de los países más activos del mundo en la promoción de los vehículos eléctricos, con un enorme costo presupuestario estimado para el estado (parcialmente compensado por el aumento de los impuestos sobre los vehículos con motor de combustión interna).
Lo que hace que el enfoque de China sea distintivo es que su política de promoción de vehículos eléctricos estaba vinculada explícitamente a una estrategia de expansión industrial y salto tecnológico. Después de 2016, los subsidios se vincularon cada vez más al despliegue de tecnologías más avanzadas, por ejemplo, baterías de mayor densidad que permitían alcances más largos. Al mismo tiempo, los subsidios se dirigieron explícitamente a los bienes de producción nacional.
Además de una parte considerable de los subsidios al consumo, que se pagan directamente a los fabricantes en lugar de a los consumidores, las empresas se benefician de los créditos fiscales para I+D y una variedad de apoyo del gobierno local, incluidos los incentivos fiscales y de tierras. Una estimación del apoyo general del gobierno a la industria de los vehículos eléctricos entre 2009 y 2017 asciende a más de 58 mil millones de dólares. Los subsidios al consumo han disminuido significativamente en los últimos años y está previsto que se eliminen por completo finales de 2022, pero jugaron un papel fundamental en el sector en su fase más inmadura.
Sin embargo, la herramienta estrella en el despegue de las empresas nacionales dentro del sector fue la compra pública. A través de una combinación de subsidios del gobierno central, directivas y emprendimiento del gobierno local, la demanda de vehículos eléctricos en flotas públicas o controladas por el estado, incluidas las empresas estatales, creció significativamente.
Las ciudades y provincias han desempeñado un papel activo en la promoción de las directivas del gobierno central, incluso mediante la puesta a prueba de nuevas políticas, como el desarrollo de sistemas de financiación innovadores y la promoción de empresas de uso compartido de automóviles. Este es un mecanismo de apoyo que puede mejorar y ampliar el apoyo del gobierno central. En China, generalmente son los gobiernos locales en lugar del central los que brindan incentivos específicos en forma de exenciones fiscales, terrenos baratos y adquisición directa para el transporte público, además de estar directamente involucrados en las decisiones de desarrollo y financiamiento de infraestructura.
Algunas conclusiones sobre la política industrial china
La política industrial en China ha ido evolucionando desde el simple uso de transferencias directas hacia un sistema de orientación más sofisticado que implementa herramientas basadas en el mercado para beneficiar a las industrias objetivo.
La actual planificación económica china dista muchísimo de una administración a la soviética con balanzas materiales, pero también es muy diferenciada de lo que se conoció como una planificación imperativa. Aproximadamente desde la década del noventa y de manera creciente la planificación es orientativa o indicativa. Ésta tiene como actores fundamentales a los gobiernos provinciales y locales que mediante el sistema político de incentivos buscan poner en práctica diferentes herramientas con el objetivo de mejorar la performance económica de la región y hacer destacar a empresas de allí. La carrera de ascensos y responsabilidades de los funcionarios al interior de las estructuras de poder del Partido y del Estado chino ponderan con una gran importancia la performance económica de la región administrada y las empresas allí localizadas, es importante mencionarlo y no perder de vista este punto cuando se intenta echar luz sobre la coordinación y efectividad de la política industrial en China.
Por ello, las decisiones de inversión de capital también se ven influenciadas directamente cuando el Estado eleva políticamente a ciertos sectores o elige “campeones nacionales” en ciertos campos. Dada la extraordinaria influencia de la dirección estatal de la economía, a la hora de tomar decisiones los actores económicos prestan mucha atención a qué industrias recibirán apoyo continuo con mayor probabilidad y cuales no. Los planes quinquenales o estrategias como “Made in China 2025” y la “Ruta de la Seda” juegan un rol fundamental a la hora de orientar y ordenar el mercado y las decisiones de inversión.
Además, explícitamente en los diferentes planes o programas se viene mencionando la importancia de virar hacia el crecimiento cualitativo abandonando los objetivos cuantitativos explícitos. Esto es a cuenta de que el país ve la necesidad de seguir desarrollando un sistema de innovación nacional y propio que permita a sus empresas dominar los eslabones clave de las cadenas de valor. Es claro que para ello no abandonan idea de implementación de políticas industriales verticales y se consideran fundamentales herramientas de política que en occidente entraron en desuso las últimas décadas. Asimismo, se evidencia en China una menor importancia de las inversiones y empresas extranjeras en estos objetivos: cuestiones geopolíticas están haciendo que los demás países también accionen en consciencia de tener el control de procesos clave en los procesos productivos de punta a escala mundial. Y así, a medida que se acercan a la frontera tecnológica y de innovación, las empresas chinas están encontrando mayores dificultades para aprovechar transferencias tecnológicas del extranjero.
Por Matías Lioni (@maticailio)
