Durante la segunda mitad del siglo veinte los países desarrollados han utilizado las compras públicas para construir su posición dominante en los mercados internacionales. Durante los años noventa, aunque liberalizaron parcialmente sus mercados de compras públicas, no abandonaron completamente las políticas preferenciales en favor de los productores locales. El caso más notable es Estados Unidos, cuya estrategia de desarrollo industrial y tecnológico está fuertemente articulada en torno a las contrataciones del Departamento de Defensa.
El escenario de moderado crecimiento del comercio y la integración global, así como de intensificada competencia estratégica entre potencias tiene como contrapartida un renovado activismo en materia de política industrial. El tipo de políticas aplicadas ha sido denominado de varias formas (“proteccionismo del siglo XXI”, “murky proteccionsm”, “nuevo mercantilismo”). Lo esencial a destacar en este sentido es que:
- Los gobiernos introducen más medidas proteccionistas de las que remueven;
- Los países recurren a medidas arancelarias (aranceles, derechos antidumping, cuotas de importación), y no arancelarias (subsidios a la exportación, asistencia financiera, requisitos de contenido local y regulación sobre las compras públicas).
En este contexto, las principales economías del mundo han implementado cada vez más regulaciones para preservar sus mercados de compras públicas de la competencia extranjera y utilizar el poder de compra del estado para promover sectores estratégicos. Solo una persistente hostilidad en el discurso hacia la política industrial, deriva en que sean frecuentemente presentadas como “políticas energéticas” o de “defensa”, prácticas que en los hechos promueven tecnologías de frontera a través de una combinación de fondos públicos y compras gubernamentales.
El vínculo entre compras públicas y desarrollo
Desde una perspectiva económica heterodoxa, el argumento en favor de incorporar las compras públicas como parte del diseño de la política industrial surge del hecho que el sector público es un actor principal en mercados de media y alta tecnología dominados por unos pocos actores. Este el caso de industrias como:
- Insumos y equipamiento médico
- Farmacéutica
- Ferroviaria
- Automotriz
- Energías renovables
- Defensa
- Telecomunicaciones
- Aeroespacial
Por la dimensión de las compras públicas, la decisión de los gobiernos de comprar en el extranjero o favorecer a los proveedores locales puede tener un impacto sustancial sobre los patrones de especialización internacional. La doble condición de concentración relativa de la oferta y la demanda, posibilita que el gobierno utilice las compras públicas como catalizador para la transferencia tecnológica, la innovación y el desarrollo de economías de escala en sectores estratégicos.
Los instrumentos más frecuentemente utilizados para el logro de estos objetivos son:
- Márgenes de preferencia en el precio para los bienes considerados nacionales;
- Requisitos mínimos de contenido local;
- Reservas de mercado (en sectores específicos o para pymes);
- Acuerdos de compensación con proveedores extranjeros (subcontratación local, transferencia de tecnología, capacitación, etc.).
Tamaño y apertura de los mercados de compras públicas
De acuerdo al último informe de la OCDE (“Governments at a Glance 2019”), las compras públicas representan en promedio alrededor de 11,8% del PIB en los países miembros. Con excepción de algunos países europeos que enfrentaron dificultades financieras, la mayoría registra un crecimiento de la participación de las compras públicas en el PIB entre 2007 y 2017.
Un total de 47 países de la OMC –la mayoría miembros de la OCDE– han firmado el Acuerdo Plurilateral de Compras Públicas (APCP), por el cual deben garantizar los principios de Trato Nacional y No Discriminación para los proveedores de los países miembros del acuerdo. Suele destacarse que las disciplinas multilaterales tienen el efecto de garantizar el acceso efectivo a los mercados. En el caso de las compras públicas, la entrada en vigencia del APCP en enero de 1996 parece haber impactado moderadamente en la apertura de los mercados de compras gubernamentales.
Entre 1995 y 2008, la participación de las importaciones en las compras públicas totales aumentó 3 p.p. a nivel mundial (de 4,2% a 7,2%). La mayoría de los países, incluso los miembros del APCP, mantuvo ratios de importación en las compras públicas del orden de 3-6% entre 1995 y 2008. Esto contrasta con la participación de las importaciones de bienes y servicios en el PIB, la cual paso de 20,13% en 1995 a 30,42% en 2008 (Banco Mundial).
En este sentido, las estimaciones parecen indicar que los mercados de compras públicas son marcadamente “menos abiertos” que la economía en su conjunto. En parte, esto puede deberse a un “sesgo de composición”, esto es, que la demanda pública de bienes y servicios este más orientada hacia productos menos transables internacionalmente (e.g. servicios de construcción).
Luego de la liberalización parcial que siguió a la entrada en vigencia del APCP, el proceso empezó a revertirse a partir de 2008. Todos los países muestran una marcada declinación en las ratios de penetración en 2009-2010. Esta evolución es, al menos en parte, resultado de la estructura de los paquetes de estímulo implementados en el pico de la crisis de 2008-2009. En particular, pueden haber estado centrado en sectores con una baja penetración relativa de las importaciones (un sesgo de composición) o pueden haberse usado procedimientos para favorecer a los proveedores nacionales (preferencias).
Los cambios en las regulaciones
De acuerdo a la base de datos Global Trade Alert, entre 2008 y 2020 se implementaron 965 medidas referidas a los mercados de compras públicas. El 92% de estas medidas son de tipo preferencial (mejoran el tratamiento relativo de las empresas con operaciones locales en las compras públicas). De las 886 medidas preferenciales, alrededor del 66% se encuentran vigentes (584 medidas).
Prácticamente la totalidad de medidas preferenciales son requisitos de contenido local (89,7%), lo cual corresponde tanto a incrementos en los porcentajes mínimos de contenido local exigidos para determinados productos, como a modificaciones en las condiciones de compensación impuestas a los proveedores extranjeros que participen en las licitaciones (offsets). El segundo tipo de medida más frecuente, son los aumentos en los márgenes de preferencia en el precio para los proveedores de bienes y servicios que califiquen como locales (7,6%).
Los países que han usado más activamente las políticas preferenciales en materia de compras públicas han sido Estados Unidos (361 medidas vigentes), Rusia (40), India (35) y Sudáfrica (18), Australia (15), Canadá (14), Indonesia (14), Kazajistán (11) y Brasil (10). La mayoría de estos países, con la excepción de EUA, Canadá y Australia no son miembros del APCP.
Por otra parte, la mayoría de las medidas de liberalización del período 2008-2020 (64 de 79), son excepciones (waivers) a las leyes de “Buy American” sancionadas antes de 2017. Estas excepciones, así como otros emitidas anteriormente, comenzaron a ser revisadas en noviembre de 2021 por la recientemente creada oficina “Made in America” con el objetivo de reforzar la aplicación de las preferencias del compre americano (ver a continuación).
Estados Unidos
Cuando se consideran tanto las medidas vigentes como las que ya expiraron, EU explica alrededor del 70% de las medidas preferenciales (610 medidas sobre 886). El inicio del proceso de “recuperación” de la política de compre americano puede ubicarse en la sanción de la “American Recovery and Reinvestment Act” a principios 2009. La norma tenía el objetivo de reforzar la aplicación de las leyes de compre americano al imponer un 100% de contenido local en todas las obras financiadas con fondos del paquete de estímulo fiscal (USD 275 MM).
Desde entonces se ha mostrado muy activo en la implementación de políticas para reforzar el contenido local en las compras públicas, en un compromiso que ha involucrado administraciones demócratas y republicanas. Entre los principales cambios introducidos pueden mencionarse:
- Preferencias: se elevan del 12 al 30% para las pymes y del 6 al 20% para las grandes empresas. Las preferencias para las contrataciones del Departamento de Defensa se mantienen en 50% (independientemente del tamaño).
- Contenido local: se elevan del 50 al 55% para los bienes finales y materiales de construcción. Se elevan del 50 al 95% en el caso de productos de hierro y acero.
China
Entre 2006 y 2007 se establecieron una decretos y regulaciones para facilitar la adquisición de productos locales innovadores, que ahorren energía o estén certificados como ambientalmente sostenibles. En diciembre de 2007 la reglamentación del compre nacional estableció que los productos importados solo puedan ser adquiridos previa aprobación de una autoridad competente. En el caso de aprobarse la compra de productos extranjeros, debe darse prioridad a aquellos proveedores que se comprometan a transferir la tecnología principal.
Unión Europea
En el caso de la Unión Europea, no parece haber habido cambios sustanciales en las normas que rigen los sistemas de compras públicas. De todas formas, cuando se excluye la participación de productos originarios de países miembros del bloque (comercio intra-UE), los mercados de compras públicas han permanecido notablemente más cerrados que los de sus principales socios comerciales (Messerlin, 2015).
Economías emergentes
La sanción de la Ley de Recuperación en Estados Unidos derivo en un comportamiento de “imitación” de varias de las principales economías emergentes. Las economías más activas en este sentido fueron la de los BRICS. Ninguno de estos países forma parte del Acuerdo plurilateral sobre Contratación Pública (APCP), por lo cual tienen mayor espacio para adaptar sus legislaciones a la promoción de objetivos de desarrollo económico y social.
En lo sucesivo Rusia (2009), Brasil (2010), India, Sudáfrica (2011), Turquía (2012) y la India (2013), entre otros, fueron modificando las legislaciones de contrataciones para incorporar criterios que favorecieran a los proveedores locales en la forma de márgenes de preferencia y requisitos de contenido local.
- Brasil (2010): modificó la ley de compra y contrataciones para permitir que en los procesos de licitación se establezcan un margen de preferencia para los productos manufacturados y servicios producidos en Brasil, que satisfagan las normas técnicas brasileñas. Durante la mayor parte del período 2012-2016 estuvieron en vigor 17 decretos que establecían márgenes de preferencia de entre el 8% y el 25%.
- Sudáfrica (2011): comenzó a incluir requisitos de contenido local como criterio en la calificación de ofertas. Algunos ejemplos son, productos farmacéuticos (50-70%), medidos de energía residencial (50-70%), material rodante (65%), válvulas y actuadores (70%), buses (80%), torres de energía (100%). A partir de 2017 es obligatoria la subcontratación del 30% en todas las licitaciones que superen los USD 2 millones.
- Turquía (2012): en su Décimo Plan de Desarrollo (2014-2018) incorpora por primera vez las compras públicas como instrumento para promover la localización, la transferencia tecnológica y la innovación. En 2012 se modifica la legislación para permitir márgenes de preferencia de hasta 15% para bienes y servicios que cumplan la calificación de origen local
- India (2013): comenzó a establecer requisitos de contenido local en industrias estratégicas, fundamentalmente de telecomunicaciones (tablets, PC, celulares), energía (productos LED, paneles solares) y defensa. En 2017 sanciono el régimen “Preference to Make in India” con un margen de hasta 20% y requisitos mínimos de 20-50% de contenido local.
CONCLUSIONES
Desde la crisis financiera de 2008 las principales economías del mundo han desplegado una política activa para preservar sus mercados de compras públicas para los proveedores nacionales. Este proceso no concluyó una vez recuperados los niveles de actividad previos a la crisis, sino que se ha venido intensificando en años recientes en el marco de la creciente competencia estratégica que caracteriza la relación entre las potencias industriales.
Estados Unidos ha retomado una política de “compre americano” que trasciende las administraciones. Como parte este proceso, en enero de 2021 se creó la oficina “Made in America” a cargo de una economista especializada en industria y comercio, con el objetivo de revisar las excepciones a las leyes de compre americano que soliciten las agencias federales. Desde 2006, China ha venido utilizando la capacidad de compra del gobierno para desarrollar sectores de media y alta tecnología (telecomunicaciones, energías renovables, equipamiento médico). En mayo de 2021, por caso, establecieron requisitos de 100% de contenido local para 137 ítems equipamiento médico. Los anuncios recientes de aumento de los presupuestos de defensa al 2% del PIB en los países de la Unión Europea es probable que refuerce esta tendencia (las compras de defensa quedan fuera del alance de las disposiciones de no discriminación del APCP y suelen estar restringidas a aliados militares por razones de seguridad nacional).
Estos antecedentes, así como los aprendizajes de política industrial derivados de la propia experiencia argentina, deben ser tenidos en cuenta para diseñar una política que aproveche el poder de compra del sector público (alrededor de 16% del PIB) para el desarrollo de capacidades en sectores estratégicos.
La presentación que recientemente se hizo en el Congreso de la Nación de un nuevo proyecto de Ley de Compre Argentino, es una excelente oportunidad para volver a poner en discusión la importancia de las compras públicas en una estrategia de desarrollo inclusivo y sustentable. En línea con los objetivos de política industrial, los esfuerzos deben orientarse prioritariamente a promover sectores dinámicos, con potencial exportador y capacidad innovadora.
Entre sus principales activos, argentina cuenta con un conjunto de empresas públicas (YPF, INVAP, ArSat, FADEA, Tandanor) y de agencias del sistema científico-tecnológico, que pueden apoyar los esfuerzos del sector privado para escalar sus capacidades tecnológicas y productivas. Como parte indispensable de este proceso, el sector público debe fortalecer sus propias capacidades para el diseño, ejecución y control de estas políticas, en una articulación con los actores del sector privado que requiere calibrar adecuadamente la magnitud y duración de los estímulos, así como los criterios de desempeño (performance) para las empresas.
