Misión Productiva: La primera pregunta que queríamos hacerte es sobre «El Buen Samaritano». ¿Creés que sus conclusiones siguen vigentes o que se modificaron de manera sustantiva? En este último caso, ¿qué cambiarías?
Publiqué otro libro antes, en 2002, llamado «Kicking Away The Ladder». Era un libro académico, pero escrito de forma relativamente accesible, así que mucha gente lo leyó. «Bad Samaritans» fue mi primer libro popular, dirigido al público en general. Se basaba en «Kicking Away The Ladder», cuyo tema principal era la política comercial e industrial, y también instituciones como la burocracia, la banca central, el poder judicial. Pero en «Los samaritanos» también hablé de macropolítica, corrupción, cultura, y desarrollé una serie de cosas diferentes. Han pasado más de 20 años desde que se publicó «Kicking Away The Ladder» y más de 15 desde que se publicó «Where are the Good Samaritans?». Es triste, pero no creo que haya nada que cambiar en ninguno de los dos libros. Los países ricos se siguen comportando de la misma manera, tratando de imponer políticas económicas e instituciones e incluso estereotipos culturales tales como “Los latinoamericanos son vagos”, “Argentina es corrupta”. Siguen utilizando esta retórica para dirigir el mundo. Se han producido algunos cambios marginales: el Fondo de Gestión de Prácticas, que hasta 2005 abogaba por la plena convertibilidad de la moneda y la apertura total del mercado de capitales, se ha vuelto más cauto al respecto. Me temo que no hay mucho que cambiar, salvo de forma marginal. Hay un cambio muy reciente bastante sustancial, que es que ahora los americanos y los europeos están haciendo abiertamente política industrial.
MP: ¿Creés que el papel del Estado ha cambiado en las economías desarrolladas?
Exacto. Siempre hicieron política industrial, pero en secreto. Ahora lo hacen abiertamente. Lo han hecho en nombre de la Seguridad Nacional, la pandemia de COVID-19 y el cambio climático. Hoy están invirtiendo enormes cantidades de dinero en el desarrollo de energías renovables, por lo que se vuelven más abiertos al respecto. Así que ese es otro cambio bastante significativo. Aunque en realidad incluso eso es más un cambio superficial, ya que como decía los países desarrollados estuvieron haciendo todas estas cosas en secreto durante mucho tiempo.
MP: ¿Creés que el contexto y la reemergencia de la política industrial están dando una oportunidad a los países en desarrollo?
Sí, creo que sí, porque antiguamente los países ricos eran hipócritas.
MP: ¿Considerás que la política industrial explícita de los países desarrollados puede abrir nuevos espacios para desarrollar la economía?
Los estadounidenses y los europeos ya hacían mucha política industrial en secreto, pero ahora la están haciendo abiertamente y de una manera cada vez más agresiva. Creo que eso da un mayor espacio político a los países en desarrollo para llevar a cabo estas políticas. Además, como lo están haciendo de forma tan agresiva y a gran escala, quienes no lo hagan se van a quedar atrás, especialmente en lo que respecta a las tecnologías relacionadas con el clima.
MP: En cuanto a la tecnología climática, esta política medioambiental que está empezando a extenderse por todo el mundo sobre reducción de emisiones, entre otras tendencias similares, ¿es una nueva forma de patear la escalera o tenemos alguna ventaja como economías subdesarrolladas para aprovechar esas nuevas políticas?
El papel que desempeñe dependerá en gran medida de cómo lo aborden los países en desarrollo, porque, para empezar, en la OMC (Organización Mundial del Comercio) no existen restricciones a las subvenciones relacionadas con las tecnologías climáticas. De modo que la OMC tiene tres tipos diferentes de regímenes para las subvenciones. Uno es el de las subvenciones totalmente prohibidas, como las subvenciones a la exportación. Hay subvenciones que se denominan recurribles, lo que significa que se pueden utilizar hasta que alguien las impugne, y en esa categoría entran las subvenciones a la I+D. Pero en la práctica, sólo se permite porque es una subvención que todos los países poderosos utilizan, y no van a desafiarse unos a otros. Así que en la práctica, no se ha llevado ningún caso al tribunal de conciliación en relación con las subvenciones a la I+D. Luego hay subvenciones que están totalmente permitidas, como las relacionadas con la tecnología medioambiental.
MP: ¿Creés que esto durará para siempre? ¿no podríamos ver quizá una regulación sobre tipos de productos y tipos de huellas?
En teoría, sí. Pero básicamente, la OMC se ha vuelto irrelevante, porque los estadounidenses y los europeos pensaban que podían controlarla por completo pero han fracasado a la hora de impulsar una serie de iniciativas. La primera fue un acuerdo multilateral de inversión que se impulsó a finales de los noventa. En realidad, Argentina estaba con los países ricos en ese momento debido a la dirección política del momento. Pero los países en desarrollo básicamente se resistieron. Entonces los americanos, especialmente, pero también los europeos, vieron que no pueden utilizar la OMC como quieren. Así que más o menos se han desentendido, parece que los estadounidenses ni siquiera acuden a las reuniones. ¿Quién va a hacer estos cambios en la OMC? La forma en que los países en desarrollo se comporten en la OMC marcará una gran diferencia, distinto de lo que ocurría antes.
Ahí es donde los países en desarrollo e incluso algunos países ya desarrollados, como Corea, deberían impedir que Occidente utilice el cambio climático como una forma de patear la escalera. A pesar de que Occidente fue el principal creador de problemas ambientales, han empezado a implementar medidas que exigen controles en la emisión de gases de efecto invernadero y otras normas medioambientales como forma de proteger la economía. Los países en desarrollo en la ONU están haciendo ruido al respecto, pero, dependiendo de la fuerza y el éxito con que lo impulsen, esta llamada “patada a la escalera verde” podría ser muy destructiva o no tanto. Así que en estas cuestiones climáticas, mucho depende de cómo los países en desarrollo tomen medidas colectivas.
MP: Sos famoso por apoyar la política industrial, pero al mismo tiempo hay muchas experiencias que demuestran que la política industrial puede fracasar. En tu opinión, ¿qué cosas no debería hacer nunca una política industrial?
En primer lugar, creo que depende de cómo se defina la política industrial. Desde mi primer libro, he trabajado con la definición de que la política industrial es una política sectorial que se hace en beneficio de la economía en general, no en beneficio del propio sector. Empleando esta definición, no se puede tener un régimen como el que tienen aquí en Tierra del Fuego, que está drenando dinero de las arcas del Estado sin aportar nada. Si se protegió la industria del automóvil en Corea en los años 70, fue porque, al menos en teoría, se preveía que esta industria conseguiría generar suficiente producción, buenos puestos de trabajo y exportaciones a futuro, que es lo que está haciendo ahora. Los sacrificios que se hicieron en Corea de los años 60 y 70 al no poder conducir coches bonitos fue, al menos teóricamente, más que compensado por sus beneficios posteriores. El punto es que el éxito o fracaso de una política industrial concreta debe considerarse a escala de la economía nacional. Incluso si al sector en sí no le va muy bien, si a largo plazo hace otras contribuciones a la economía nacional, debería considerarse un éxito. Ese es el primer punto, lo que significa que no se puede juzgar el éxito o no de la política industrial simplemente evaluando los impactos del sector. Puede que tenga mucho éxito para el propio sector, pero quizá esté frenando el cambio estructural necesario.
MP: ¿Cómo se construye un Estado que tenga la capacidad de funcionar con ese tipo de política industrial?
Creo que aquí hay dos niveles de problemas. Uno es la competencia técnica, y no creo que sea realmente un problema, especialmente para un país como Argentina. Si nos fijamos en el documento de política industrial de Corea del Sur en los años 60 y 70, un estudiante podría haberlo escrito. Todos fueron escritos por abogados o ingenieros con ciertos conocimientos de ciencias económicas. No había una teoría económica sofisticada porque los indicadores de rendimiento eran bastante obvios: ¿Está exportando? ¿Gana cuotas de mercado? ¿Está aumentando el contenido local de su producción?
MP: Así que no es cierto que usted dijera que Corea tenía una tecnocracia muy buena en los años 60 que ayudó a la política industrial.
Alguien dijo que Corea tenía una política de selección de 200 años. Si se refiere simplemente a la meritocracia, Corea del Sur tenía más de 1.000 años de tradición al respecto. Pero lo que hay que preguntarse es qué tipo de competencias se seleccionaban. Porque el antiguo estilo de examen de servicio civil no era sobre competencia técnica, sino que era sobre filosofía política y literatura. Eso probablemente estuvo bien en su momento. En segundo lugar, esa tradición había decaído bastante a lo largo del siglo XIX y XX a medida que estos países fueron invadidos por las potencias imperiales. En China, en Corea, estas burocracias se volvieron muy corruptas. Así que, en teoría, seleccionaban a la gente mediante pruebas, pero también establecían un montón de programas especiales de contratación y ascenso para amigos. A finales de los sesenta, el Banco Mundial daba dinero al gobierno surcoreano para que enviara gente a Pakistán y Filipinas a formarse en política económica.
MP: Respecto a esto, acá en Argentina se lee mucho un paper que se llama “El Estado como problema y como solución” (The State as Problem and Solution) de Peter Evans. Es un paper de los años 90 donde él dice que se requiere una «autonomía imbricada» para tener un Estado desarrollista al estilo de Corea o Japón, donde su burocracia estatal fue un pilar fundamental para aplicar una buena política industrial. A partir de esto último que comentabas, ¿creés que este marco planteado por Evans es erróneo?
No estoy seguro de que se pueda decir que esta buena burocracia se heredó simplemente de la historia, hubo que construirla. En segundo lugar, creo que hay que hacer foco en qué competencias se necesitan. No se trata de competencias técnicas en el sentido de contratar a trabajadores con doctorados en Chicago. En Corea del Sur, eran abogados que sabían economía de nivel básico. En Taiwán, y esto es en China, la mayoría de los burócratas económicos eran en realidad científicos e ingenieros. Así que la competencia necesaria no es la economía, ni la administración pública, sino la inteligencia general y la capacidad de gestionar cosas. Exactamente qué competencia se necesita es una cuestión muy importante, porque cuando se dice que se quiere aumentar la capacidad de formulación de políticas de los funcionarios del gobierno de, por ejemplo, Uganda, ¿qué se hace? El Banco Mundial les da mucho dinero para enviarlos a cursos de economía en Estados Unidos o el Reino Unido, y luego piensan que han contribuido a la calidad de la elaboración de políticas en esos países. En conclusión, se trata más de política que de competencias técnicas, porque si se tiene una determinada configuración política, se pueden conseguir bastantes cosas con personas con una formación económica muy básica.
MP: Entonces, ¿por qué Corea y Japón tuvieron éxito y Brasil y Argentina no? ¿Fue sólo que estábamos un poco equivocados con nuestras ideas en ese momento? Evans dice que las capacidades estatales de Brasil no eran tan fuertes como en Corea y el papel de las élites en Brasil era mucho más fuerte que en Corea lo que les permitía influir en el Estado.
Es cierto. A mi amigo Erik Reinert le encanta decir que América Latina es Estados Unidos donde el Sur ganó la Guerra Civil. Reflejando eso, Corea es como una Argentina donde hubo una reforma agraria. Si dejas de tener clase terrateniente y tu clase financiera no se ha desarrollado, entonces potencialmente tenés la posibilidad de perfilar básicamente tu agenda nacional con el desarrollo del capitalismo industrial. Sin embargo, esa estructura no produce necesariamente el resultado correcto porque también necesitas agencia.
En los 50’ teníamos un presidente que era miembro de una rama de la antigua familia real. En algún momento a finales de 1950, el Ministro de Agricultura le informó que tenían una terrible escasez de arroz y el presidente estalló y dijo que el problema era que los coreanos todo lo que querían era comer es arroz, “¿por qué no comen carne de res? ¿Por qué no comen trigo?” preguntó. El Ministro de Agricultura estaba demasiado asustado para decirle que no producíamos esas cosas. Así que con esta clase de presidente el desarrollo económico tenía poca prioridad.
Por el contrario, nuestro dictador militar, el general Park, era un tipo muy desagradable, pero se preocupaba por la vida de la gente corriente de una manera paternalista. Hay un famoso pasaje de su autobiografía en la que dice que, durante el período colonial japonés viajaba en un tren y delante de él estaba sentado una hermosa joven de secundaria que estaba leyendo un libro de poesía en francés, y sus manos eran blancas y hermosas, y entonces él dice “yo odiaba esas manos, estas son las manos de las personas que arruinaron su país, sentados en su tierra, leyendo poesía francesa, mientras que los campesinos se mueren de hambre, los japoneses están robando el país”. Así que cuando tenés gente con esta perspectiva completamente diferente obtienes un resultado muy diferente incluso con la misma estructura.
Ya he mencionado diferentes tipos de cuestiones implicadas en esto. Por un lado, si la naturaleza de la burocracia estaba determinada por la historia y el legado. Es muy fácil decir que hubo un gran servicio civil durante 2.000 años. Pero en esos años este servicio civil no produjo nada, así que creo que hay que mirar la historia, pero teniendo cuidado acerca de qué parte del presente se va a explicar con la historia. La segunda cuestión es la de las competencias técnicas: en realidad no se necesitan tantas competencias técnicas para que estas políticas funcionen. En tercer lugar, tus políticas vienen dadas por tu estructura social, por tu historia, que están limitadas por lo que podés hacer. Incluso dentro de la misma estructura diferentes élites pueden producir resultados muy diferentes.
A la gente le suelen gustar las respuestas sencillas, pero lo que intento decir es que hay que analizar los diferentes aspectos con detenimiento, porque de lo contrario nos limitaremos a encontrar lo que nos parezca conveniente en los ejemplos de otros países y lo utilizaremos para apoyar nuestros argumentos o criticar las propuestas de los demás.
MP: Hay algo interesante sobre Corea y es que aquí en Argentina discutimos todo el tiempo el papel de las grandes empresas en el desarrollo económico. Hay un punto de vista que dice que las grandes empresas son un problema para el desarrollo económico. El caso coreano es bastante extraño porque al principio las élites eran débiles y el Estado era fuerte. Pero el Estado creó una gran clase empresarial como Samsung, Hyundai, SK y LG, que controlan una parte importante del PBI y no fueron un freno para el desarrollo. Esas grandes empresas son quizá un problema debido al poder, pero al mismo tiempo son una parte muy importante del increíble desarrollo de Corea. Según tu visión, ¿cuál es el rol de las grandes empresas para el desarrollo?
En el caso coreano, la razón por la que decidieron promover las grandes empresas fue porque se dieron cuenta que sin empresas de dicha magnitud es muy difícil entrar en sectores de alta tecnología que requieren mucha cualificación de los trabajadores y mucha coordinación interna. Me refiero a sectores como bienes de capital y productos químicos industriales.
Inicialmente se generaron muchos puestos de trabajo a partir de tareas de ensamble, pero los sectores a los que estaban apuntando en última instancia necesitarían grandes empresas para producir a gran escala. El problema de la segunda fase fue que al principio se entró en industrias de productividad relativamente baja, como la textil y la construcción, pero luego hubo que promover la siguiente generación de industrias, lo que se hace mediante la protección de la industria naciente, pero no es suficiente. Básicamente, estas empresas empezaron a adoptar estrategias de diversificación dentro del grupo empresarial y empezaron a conceder subvenciones cruzadas a industrias incipientes dentro de ellas mismas, así como a obtener subvenciones y protección del gobierno. Así, Samsung comenzó como una empresa textil y de refinado de azúcar y luego pasó a la electrónica, primero electrónica básica y luego semiconductores para teléfonos móviles. Hyundai comenzó como una empresa de construcción y se diversificó en la construcción de automóviles, barcos y muchos otros sectores. LG empezó produciendo cosméticos y dentífricos, y luego se pasó a la electrónica.
El problema fue que estas empresas eran muy dependientes de los subsidios de protección del gobierno y entre 1961 y 1983 todos los bancos eran propiedad del gobierno. Así que este último realmente controlaba quién obtenía el dinero, y a menos que se aceptara la política industrial del gobierno no era fácil obtener préstamos de los bancos. Al principio no hubo problemas, pero a medida que crecían, el gobierno empezó a liberalizar la economía de forma limitada. A principios de los 80’, cerca de la mitad de los bancos fueron privatizados. Aunque los bancos privados fueron muy fuertemente controlados por el gobierno, este control era menos fuerte y, luego, estas grandes empresas consiguieron financiarse en el exterior y comenzaron a presionar para la desregulación.
Luego de la década del 90’ tuvimos la crisis financiera y los sucesivos gobiernos trataron de frenar el poder de estos conglomerados, pero no con mucho éxito porque trataron de controlarlos mediante el fortalecimiento de las legislaciones antimonopolio que todos sabemos que no son tan eficaces en el control de los grandes capitales.
MP: Ahora que ha terminado su último libro, ¿hay algún nuevo tema o investigación en el que esté pensando para el próximo mes o año?
Ahora estoy iniciando varios proyectos de investigación sobre la política industrial verde, definida de forma más estricta y más amplia, que llamo “transformación estructural sostenible”. Intento utilizar una definición más amplia porque la política industrial ecológica se refiere principalmente a la transición energética -que, por supuesto, es lo más importante-, pero no es sólo la energía lo que tenemos que cambiar, también tenemos que desarrollar diferentes modelos de transporte y confiar más en el transporte público. Para ello, puede ser necesario construir una gran cantidad de infraestructura en diferentes países que necesitan una forma totalmente nueva de planificación urbana. Hay muchas cuestiones que investigar, como el uso de recursos minerales como el litio y el platino para desarrollar industrias manufactureras o la reorganización de las cadenas de suministro mundiales. Tengo muchas ganas de investigar sobre estas temáticas, porque si nos equivocamos en estas cosas no tendremos futuro.
Por Pablo Neira y Daniel Schteingart
