Pocas veces se habla de los recursos transversales a las distintas actividades productivas. Más bien, tanto en la teoría contable como en la práctica política se explicitan las necesidades y resultados sectoriales por separado, y se diluye la relevancia que adquieren recursos transversales a todas (o a muchas de) las actividades productivas de la economía real. Así, predomina la exigencia de transferencias, exenciones o tramitaciones específicas, y no se articulan intereses para acordar de manera conjunta los recursos económicos (dólares para cancelar flujos, infraestructura logística, entre otros). Por tal motivo la política pública adquiere el rol insustituible de habilitar las mejoras transversales al conjunto social.
Entre estos recursos transversales, uno de los más relevantes es el agua. Según cifras del Banco Mundial, su utilización predomina en la agricultura, la industria manufacturera y la generación de energía hidroeléctrica por sobre el consumo urbano directo. De esta manera, su asignación planificada y su gestión óptima son indispensables no sólo para las regiones urbanas, sino fundamentalmente para las zonas de producción de bienes primarios y procesados.
Experiencias internacionales
Los organismos internacionales proponen normativas que apuntan a modelos de gobernanza del agua, que garanticen eficacia, eficiencia, y confianza y participación por parte de los usuarios. Además, en los últimos años se plantea la planificación del recurso desde una perspectiva sistémica, lo cual requiere la integración normativa con leyes marco que armonicen los diferentes elementos jurídicos, así como la articulación institucional entre los distintos niveles de gestión.
Signado por el problema de la escasez, Israel es el caso más paradigmático: pasó de ser un desierto (con todo su territorio árido o semiárido hace menos de un siglo) a convertirse en un caso exitoso de gobernanza, con provisiones de agua en cantidad y calidad que le permiten asegurar el consumo interno y además generar excedentes para exportar a otros países. El Acueducto Nacional, la consideración legal del recurso como bien público y la consolidación de un modelo de gestión eficiente, con aportes técnicos de frontera, hicieron posible que la experiencia de Israel sea un caso de referencia global.
Con un problema opuesto al de Israel, Países Bajos debió afrontar desde hace siglos el anegamiento de sus tierras dada su baja altura con respecto al nivel del mar. Esta característica requirió de la construcción innovadora de pólderes (tierras ganadas al Mar del Norte) en distintas regiones que, descentralizada y progresivamente, fueron consolidando modelos de gobernanza cada vez más articulados, con mayores capacidades técnicas, recursos presupuestarios y cooperación entre sí. La posterior constitución de la Comisión Económica Europea brindó el marco normativo continental para que sus Estados miembro cumplan estándares mínimos de cantidad y calidad del recurso hídrico, se hagan responsables de las aguas que circulan en su territorio y respondan ante perjuicios causados en ellas.
Estados Unidos resulta un caso paradójico ya que, si bien cuenta con estándares normativos e instituciones federales con capacidades técnicas y presupuestarias, la asignación del agua en el país es aún conflictiva. Esto es debido a su constitución federal: los distintos estados cuentan con el dominio del agua al interior de su frontera político-administrativa. Sin embargo, el uso y desecho que se realice en las cercanías de dichas fronteras puede perjudicar al estado vecino generando exceso, abundancia o contaminación del recurso hídrico. En particular, el mayor conflicto es con las aguas subterráneas.
Brasil es una valiosa referencia por la gran escala de gestión que requiere, comparable con la necesaria para Argentina. Aunque sus esfuerzos son más recientes, el país vecino logró consolidar en las últimas cuatro décadas un modelo de gobernanza promovido en su Constitución de 1998 –que asegura dominio federal en aguas interestatales– e implementado en los distintos estados con capacidad para planificar el recurso incluso a pesar de las desigualdades de origen en su gran territorio. Este modelo incluyó la conformación de sistemas nacionales de gestión del agua que agrupan a todas las partes interesadas y de planes hídricos a 20 años, y la consolidación de capacidades estatales.
¿Cómo se posiciona Argentina?
En Argentina la normativa del agua se enmarca en el dominio originario que tienen las provincias sobre el recurso a partir de la Constitución Nacional de 1994. La particularidad en torno a esto es que más del 90% de las aguas superficiales son interprovinciales, por lo que cuando una provincia afecta su consumo, su curso o su calidad modifica directamente el flujo “aguas abajo”. En 2002 y 2003 se avanzó en un acuerdo entre las distintas provincias y en el establecimiento de los Principios Rectores de la Política Hídrica como guías para una mejor gobernanza del agua a nivel nacional y provincial. Sin embargo, aún no avanzan muchas de las medidas allí propuestas, entre otras, la constitución de planes nacionales y de una Autoridad Única del Agua, y la promoción de las capacidades institucionales técnicas en las provincias.
Aunque se conformó el Consejo Hídrico Federal (COHIFE), no fue capaz de constituirse aún como rector sectorial de la política hídrica. Dicha función la cumplía la Secretaría de Recursos Hídricos, pero la temática no pareciera ser prioridad de la actual gestión, que no sólo degradó su jerarquía –convirtiéndola en Subsecretaría– sino que además se demoró en designar a sus responsables políticos, su órbita de acción y sus atribuciones específicas. Esta área ejecutaba más de la mitad del presupuesto para obras de infraestructura del otrora Ministerio de Obras Públicas.
A pesar de los esfuerzos realizados, Javier Milei va en sentido opuesto a mucho de lo avanzado en términos federales. En 2023 dijo:
Una empresa puede contaminar un río todo lo que quiera porque sobra el agua, entonces su precio es cero, por lo que nadie reclama el derecho de propiedad en ese río. Cuando el agua escasea, deja de valer cero, hay negocio y alguien se apropia del río definiendo el derecho de propiedad. El mercado lo va a resolver.
En el mundo de Milei, si una empresa ubicada “aguas arriba” de un río lo contamina porque su proceso productivo tiene un bajo desarrollo tecnológico, y una empresa que provee servicio de agua se ubica “aguas abajo”, podría negociar con la primera un contrato a través del cual le pagaría para que adquiera tecnología menos contaminante. Esto beneficiaría a las dos empresas, que podrían proveer un mejor servicio a sus usuarios. Desde esta perspectiva, los contratos entre privados sustituirían el rol de la autoridad soberana en el manejo “socialmente óptimo” del agua.
Esto implica supuestos atípicos. Por un lado, todos los individuos con interés en este recurso vital cuentan con participación en alguna de las partes del contrato. En este sentido, no podría haber nadie consumiendo agua a partir de un pozo propio, o bien este tendría que tener un lugar en la mesa de negociación (y dinero para negociar con la empresa contaminante).
Por otro lado, se requiere coerción para asegurar la existencia del mercado ya que, si la empresa proveedora de agua obtiene ingresos menores que la contaminante, no podrá llegar a un acuerdo y no habrá mercado. Por ejemplo, una empresa grande, exportadora, que produce a orillas de una ciudad de bajos ingresos, tendrá más incentivos a seguir produciendo y exportando que a acordar con la empresa proveedora.
Por último, la situación incentiva la contaminación. Supongamos que la empresa “aguas arriba” vierte en el río los componentes inorgánicos A, B y C, y que la empresa proveedora de agua acuerda que no vierta el componente A. ¿Qué pasaría si ingresa al mercado una empresa que necesita que el agua no tenga el componente B? Se vería obligada a pagar también a la empresa contaminante para que deje de descartar en el río el componente B. ¿Y si aparece una nueva empresa que necesita que el agua no tenga el componente C? Hará un nuevo contrato. Hasta el punto en el que la nueva empresa no tenga capacidad para negociar. Es decir que negociar con la empresa contaminante se transforma en una barrera a la entrada.
La empresa ubicada aguas arriba obtendría así más beneficios por verter efluentes contaminantes en el río y negociar contratos con las empresas aguas abajo. Se trata de beneficios que no resultan del mérito por la innovación o su productividad, sino sólo de la localización.
El agua como recurso natural, humano y productivo
El ciclo hidrológico es uno solo y las aguas están interconectadas. En el mundo se prioriza la legislación que establece límites a la contaminación por sobre la regulación de los derechos de asignación y uso del agua. En otras palabras, mientras Milei interpreta que las externalidades de la contaminación pueden resolverse con contratos entre partes, el mundo comprendió que los criterios ambientales se resuelven de manera integral, estratégica y planificada.
Poner sobre la mesa las necesidades en torno al agua como recurso natural, humano y productivo, y alinear esfuerzos para su utilización a nivel nacional es esencial para planificar la política, armonizar la normativa nacional y articular institucionalmente las atribuciones de los distintos organismos. Esto permitirá una mejor implementación de los instrumentos económicos, una perspectiva ambiental resiliente, y la reducción de las asimetrías regionales que desde hace décadas padece nuestro territorio nacional, tanto en el acceso al agua potable como en los servicios para la producción y el saneamiento.
Por José Ignacio Mira
