No es novedad mencionar que la provincia de Buenos Aires (PBA), así como la Argentina en general, posee una estructura productiva heterogénea. Dicha heterogeneidad tiene un carácter multidimensional en tanto se verifica en términos de la cantidad y calidad del empleo, de los niveles de productividad, de la intensidad tecnológica de los bienes y servicios producidos, de su potencial de contribución al desarrollo, entre otras. Todos estos son hechos ampliamente verificados y abordados en la región, en particular desde la literatura enmarcada en el enfoque evolucionista neoschumpeteriano y la escuela neoestructuralista. En este marco, las asimetrías tecnológicas y productivas conducen a trayectorias cada vez más divergentes, de manera que amplían las brechas territoriales. Este escenario abre un conjunto de preguntas sobre cómo abordar y superar las consecuencias de esa estructura productiva heterogénea, entre ellas:
¿Qué desafíos implica para el desarrollo que una estructura productiva sea heterogénea? ¿Cuáles son los obstáculos a superar y las fortalezas a explotar? ¿Cómo podemos pensar la política pública desde esta realidad? ¿Qué organismos gubernamentales deben llevar adelante una política para el desarrollo? ¿Cuál es el rol de los Gobiernos Municipales?.
La posibilidad de dar respuestas a estos interrogantes inspiró el proyecto “CyT para el desarrollo industrial. Un análisis de la heterogeneidad de la estructura productiva de la provincia de Buenos Aires en el marco de la pandemia por COVID-19”, financiado en el marco del programa COVID-Federal del COFECYT. En este proyecto se propone estudiar las características de la estructura productiva provincial y mapear algunas de las dimensiones que dan cuenta de la heterogeneidad, para luego avanzar en reflexiones que aporten al diseño de estrategias de intervención desde la política pública con el objeto de acortar la distancia entre la estructura actual y aquella deseada.
El campo de la economía evolucionista neoschumpeteriana ofrece diversas líneas de análisis para reflexionar sobre cómo avanzar hacia procesos de desarrollo. Desde esta perspectiva, la diversificación de la matriz productiva es una condición sine qua non del desarrollo, en tanto esta permitiría expandir el aparato industrial e incrementar las oportunidades de inserción laboral, mejorar las capacidades y aumentar sostenidamente los ingresos. Asimismo, desde este enfoque se argumenta que la generación de variedad da lugar a procesos de diferenciación que retroalimentan la estructura, impactando en los niveles de crecimiento y desarrollo. Desde luego, la innovación y el cambio tecnológico son herramientas claves. En la práctica, esto requiere promover el upgrading productivo, el incremento en el contenido de conocimiento de los bienes y servicios y la articulación inter e intra-sectorial, acciones todas para lo cual es necesario partir de sistemas nacionales de innovación que promuevan la oferta y demanda de conocimiento y la presencia de instituciones y prácticas que regulen y moldeen su interacción.
En este marco, uno de los principales desafíos que se enfrentan en la provincia de Buenos Aires es identificar criterios para la política pública productiva que partan de la heterogeneidad territorial a nivel municipal, pero que se articulen desde instancias superiores de gobierno, en este caso, el provincial. Un segundo eje de análisis se asocia con la necesidad de pensar estrategias de desarrollo productivo que propendan a la articulación entre los sectores público, privado y el sistema de ciencia y tecnología. Esto implica pensar la política pública en términos de una orientación multi-target, capaz de promover procesos de desarrollo y upgrading productivo reconociendo la diversidad productiva territorial que caracteriza a Buenos Aires. Para ello, es preciso aceptar que una política de desarrollo industrial para contextos como el de esta provincia debe ser capaz de aprovechar el potencial local, sortear obstáculos específicos y articular sistemas locales (municipales) heterogéneos.
Una parte fundamental del trabajo de investigación consistió en relevar las principales medidas productivas adoptadas por los municipios de la PBA y el grado de articulación entre estas y el sistema de CyT (municipal, provincial y/o nacional) para enfrentar los desafíos impuestos por la pandemia por COVID-19. Se tomó como referencia la política municipal porque se considera que es un campo poco explorado, no sólo respecto de la dinámica impuesta por las crisis del COVID-19, sino también de su rol como promotores del desarrollo productivo territorial. El relevamiento, además, permitió identificar desafíos y limitaciones de los municipios que preexisten a la pandemia, y dimensionar el grado de articulación con el sistema de CyT a la hora de afrontarlos. En ese marco, se realizó una encuesta dirigida a autoridades de cada uno de los municipios de la PBA. En total, se obtuvieron respuestas de 61 municipios, lo cual representa el 45% del total de jurisdicciones de la provincia y da cuenta de una proporción similar de su población y territorio (41,7% y 45% respectivamente). La información relevada por la encuesta, la realización de entrevistas en profundidad y el análisis de información secundaria permitieron extraer algunas reflexiones sobre el potencial en materia de capacidades en CyT, estructura productiva y promoción pública en el nivel municipal, que se sintetizan a continuación.
En cuanto a la estructura productiva
Un hecho poco novedoso es la concentración de la actividad industrial en los municipios del Gran Buenos Aires (GBA), mientras que en el resto de la provincia se destacan las actividades primarias. No obstante, por su densidad poblacional son estos últimos los municipios con mayor margen en términos de personal para hacer frente a las necesidades productivas locales. En efecto, los municipios que se ubican más allá del GBA presentan una media de empleo municipal de 5,5 empleados/as municipales cada 100 habitantes, mientras que estos valores descienden a 1,3 en el caso de los municipios dentro del GBA. Desde luego, esto también pone de manifiesto las limitaciones en términos de recursos disponibles para el diseño e implementación de políticas en general y en materia productiva en particular.
Respecto de la estructura de ciencia, tecnología e innovación (CTI)
En todos los municipios relevados se identificó una base sólida de oferta de este tipo de actividades (universidades, institutos de tecnología industrial y agropecuaria, laboratorios) a partir de las cuales se podría articular una estrategia de CTI con foco en el desarrollo productivo local. En 8 de cada 10 municipios del GBA se encuentra localizada una universidad nacional o provincial (o sus sedes) y en un tercio de ellos, además, se encuentran radicadas instituciones de CyT nacionales o provinciales. En el resto de la provincia la proporción desciende (5 de cada 10) pero no por ello es menos significativa.
Asimismo, en todos los municipios relevados se observaron iniciativas más o menos exitosas para hacer frente a la crisis productiva actual que, además, tuvieron lugar en articulación con ese sistema de CTI. Previo a la pandemia, el 85% de los municipios había entablado relaciones con alguno de los diversos organismos que conforman el sistema de CyT, con un promedio de 4 instituciones por municipio. Adicionalmente, un tercio de los municipios cuenta con un área o dependencia dedicada a la promoción y acompañamiento de actividades CTI, porcentaje que asciende a más del 90% cuando se considera la existencia de al menos una persona a cargo de la gestión y promoción de estas actividades.
Así, en el marco de la pandemia el 80% de los municipios declaró haber implementado instrumentos, programas y esquemas de apoyo a la actividad productiva, con un promedio de 2 iniciativas por municipio. Las acciones pueden agruparse en cuatro categorías, con una tasa de frecuencia similar entre los municipios de GBA y fuera de GBA:
- Esquemas de apoyo financiero (micro-créditos y exenciones en tasas municipales a empresas y comercios, 33%)
- Desarrollo de capacidades (actividades de apoyo al desarrollo de emprendimientos, cursos de capacitación en ventas online y asistencia técnica para la implementación de protocolos sanitarios, 25%)
- Generación de infraestructura de apoyo (plataformas de compra online y programas de reactivación, 22%)
- Promoción directa de la producción y el consumo (acuerdos de precios -y su control- y esquemas de ferias y compra local, 22%).
Adicionalmente, y respecto de las vinculaciones con el entorno, el 49% de los municipios manifestó el trabajo conjunto con cámaras empresariales en el diseño e implementación de las iniciativas llevadas a cabo. También se articuló con niveles superiores de gobierno (38%), además de sindicatos (13%). En este caso, pese a que la articulación que predomina es con el sistema de CyT (62% de los casos relevados), esta es menor que en la realidad pre-pandémica (85%).
En términos de desafíos de corto y mediano plazo
No se observó la aparición de nuevas problemáticas como resultado de la emergencia de la pandemia, sino la profundización de problemas ya existentes. Sobresalen los desafíos económicos (principalmente por problemas de acceso a financiamiento) y de innovación productiva, seguidos por el impacto ocasionado por la caída en los niveles de demanda y la disponibilidad de infraestructura pública, esto último con mayor intensidad en los municipios por fuera del GBA. La contracara de ello es que el principal obstáculo a sortear es de tipo económico-financiero (71%), derivado del carácter pro-cíclico del financiamiento (y presupuesto) municipal en un marco de recesión económica, y la necesidad de redireccionar recursos a la emergencia sanitaria. Luego, se destacó la falta de recursos humanos calificados.
Los resultados del relevamiento permiten identificar los principales desafíos, pero también algunas pistas respecto de las dimensiones y estructuras sobre las cuales se podría asentar una estrategia de desarrollo productivo. El ejercicio de respuesta de corto plazo frente a la pandemia, la reorganización de la actividad pública y privada ante las múltiples facetas de la crisis por COVID-19 y la presencia de un sistema de CyT con amplias capacidades de producción de conocimiento son algunos de los ejes sobre los que se podría basar una estrategia de desarrollo local, articulada desde el nivel provincial. En particular, se destacan los siguientes cursos de acción.
- Articulación de oferta y demanda del conocimiento. La demanda de conocimiento surge de la existencia de un amplio margen para la mejora de la productividad a partir del desarrollo de procesos de innovación en las llamadas “tecnologías blandas”, es decir, en la organización de la actividad industrial, agrupadas generalmente bajo el rubro de “gestión de la calidad”. La existencia dentro de la PBA de grupos de investigación de gran prestigio nacional e internacional, con sendas trayectorias de vinculación y transferencia al sector productivo, geográfica y temáticamente cercanos a los municipios, además de las áreas y oficinas municipales dedicadas a la promoción de estas actividades, son un insumo altamente aprovechable para promover mejoras en esta línea.
- Procesos de reconversión productiva. Se observaron procesos de reconversión productiva desde sectores fuertemente afectados por la crisis, hacia sectores en los que el impacto se tradujo en una mayor demanda, como la provisión de indumentaria de seguridad sanitaria o los insumos alimenticios. Esto da cuenta de la existencia de capacidades productivas para rotar hacia nuevos sectores tecnológicamente cercanos. Indica también la importancia de discutir las posibilidades de articular una estrategia de desarrollo industrial que permita sostener esos niveles de producción y ventas más allá de la pandemia.
- Desarrollo de plataformas. Las plataformas para compra online, desarrolladas desde el gobierno local y en articulación con ferias barriales, junto con los esquemas de apoyo financiero y de generación de capacidades, son las iniciativas con mayor despliegue. Avanzar en procesos que permitan la conexión entre oferentes y demandantes en el ámbito local y de cercanía, además de mejorar la articulación intra-municipal podría constituirse en un banco de pruebas para el despliegue de canales de comercialización y articulación productiva más allá de los requerimientos inmediatos de la pandemia.
- Formación de recursos humanos en la gestión local. Uno de los obstáculos mencionados como consecuencia de la pandemia fue la necesidad de romper con la inercia institucional y generar capacidades para nuevas formas de trabajo, organización e interacción. Más allá de la pandemia, se observó cierta demanda, por parte de los municipios, de creación de capacidades que puedan abordar las problemáticas productivas, acompañar el desarrollo tecnológico y promover nuevas formas de trabajo al interior de los municipios. Dada la presencia de una densa trama de instituciones de CyT en la provincia, existe el potencial para abordar este desafío a partir de una estrategia de formación y capacitación que combine la trayectoria formativa de calidad de las universidades nacionales con los requerimientos de corto plazo de la gestión local.
En síntesis, a partir del análisis realizado se pone nuevamente de manifiesto la complejidad de la provincia de Buenos Aires a partir de su heterogeneidad, y la necesidad de buscar alternativas que reconozcan esa característica y generen respuestas de política pública que propendan a minimizar los efectos negativos derivados de las profundas diferencias productivas. La existencia de distintas instituciones de CyT en el vasto territorio provincial, con una presencia diversificada en los distintos municipios, genera una condición de posibilidad interesante para avanzar en procesos de reducción de la heterogeneidad sobre la base del aumento de la eficiencia productiva, la introducción de mejoras y prácticas de calidad y de generación de empleo de calidad.
Uno de los desafíos fundamentales, en este contexto, se le presenta a la gestión municipal y provincial, en tanto deben avanzar en generar los procesos y canales de articulación necesarios para que, en la pospandemia, la ciencia y la tecnología sean puestas al servicio de la complejización productiva y el desarrollo inclusivo en las distintas realidades de la provincia.