En diálogo con Misión Productiva, Julián Hecker, Director Nacional de Compre Argentino y Desarrollo de Proveedores en el Ministerio de Desarrollo Productivo, nos cuenta la importancia del desarrollo de proveedores nacionales en sectores estratégicos, su conexión con la oferta de las compras públicas y con las cadenas globales de valor.
Misión Productiva: Antes que nada, ¿Por qué un área del Estado dedicada al desarrollo de proveedores y compre nacional? ¿Cuál es la tarea de la dirección nacional?
Julián Hecker: Esta es un área cuya misión es el desarrollo y la aplicación de políticas de incentivo del desarrollo industrial. El Compre Argentino y el desarrollo de proveedores son temas que convergen en algunos puntos, aunque la política de desarrollo de proveedores excede a las compras públicas. Convergen porque las compras públicas son una herramienta potente para promover el desarrollo productivo. En muchos países se utilizan regímenes de compre fuertes, con distintas estrategias, en algunos casos con mucho éxito, como en Estados Unidos, Israel o Brasil, en este último caso con un retroceso durante los últimos años, pero habiendo recorrido una larga experiencia.
Las políticas de compras públicas pueden incluir herramientas horizontales, como el margen de preferencia, que otorga un plus en el precio con el que pueden ganar los productos locales en las licitaciones públicas. También más específicas: una es la obligación de realizar acuerdos de cooperación productiva, u offsets, entre grandes oferentes internacionales y empresas locales. Esta herramienta existe en nuestro Compre Argentino actual y la hemos aprovechado para generar capacidades locales en el sector farmacéutico, en bienes de capital o para la provisión local, asociada a oferentes internacionales, de partes ferroviarias o equipamiento para las fuerzas. Creemos que las herramientas flexibles, como esta, generan grandes oportunidades para aprovechar las compras públicas de manera efectiva. Por esto, enviamos al congreso una propuesta de modificación en donde proponemos algunas otras herramientas, como las Compras Públicas de Innovación, muy utilizadas en desarrollos clave en EE.UU., y los diferenciales para compras de bienes estratégicos, que le van a permitir al Estado trabajar con previsibilidad en el desarrollo de un determinado producto.
El Programa de Desarrollo de Proveedores articula con las compras públicas porque identificamos oportunidades y necesidades a partir del trabajo que hacemos junto con distintas áreas del Estado Nacional y las empresas públicas. El Programa permite financiar proyectos estratégicos, buscando la mejora productiva desde distintos ángulos: la incorporación de bienes de capital o instrumental de medición, la realización de ensayos de productos, la certificación en normas de calidad, la modernización de equipamiento a través de soluciones de industria 4.0 y también el trabajo con herramientas de mejora contínua, asistencia en el tratamiento de materiales y desechos, capacitaciones específicas. Este programa articula, como comenté antes, con el Estado y las empresas públicas, pero también apunta a determinados sectores industriales, elegidos por su aporte de valor agregado o su inclusión de conocimiento.
MP: ¿Cómo evalúas estos dos años de ejecución del PRODEPRO? ¿Cuántos proyectos financiaron, cuánta inversión apalancaron, cuánto empleo y exportación generan?
JH: En estos dos años asignamos financiamiento a proyectos por alrededor de $6.700 millones, lo que permitió apalancar inversiones por alrededor de $12.000 millones. En total, fueron unos 280 proyectos. Todavía es difícil conocer el impacto en empleo y exportaciones, porque muchas inversiones todavía están madurando. Ese número va a llegar con la primera evaluación de impacto, algo que para nosotros es fundamental. Pero sí vemos, cualitativamente, saltos interesantes en modernización de los procesos y, en algunos casos, la generación de nuevos mercados gracias a la ampliación de la producción, el desarrollo de un producto o la realización de certificaciones.
MP: En dicho programa se presentan muchos proyectos de inversión. Habiéndolos podido analizar, ¿Cuáles te parecen los más interesantes? ¿Qué sectores muestran mayor potencial?
JH: Los sectores con los que trabajamos tienen potencial, aunque con distintos grados de densidad de empresas. Por volumen, tenemos mucha presencia de proveedores de los sectores de petróleo y gas, salud y autopartes. Dentro de estos sectores, hemos trabajado con proyectos muy interesantes. Los tres mercados exigen altos estándares de calidad.
En petróleo y gas trabajamos con algunas PyMEs que tienen una actividad recurrente de desarrollo de productos. En algunos casos, estas empresas consiguen exportar a mercados muy exigentes, como el de Permian en EE.UU. Un proyecto con el que trabajamos recientemente fue el de una empresa de Buenos Aires, que desarrolló un sistema automatizado de control de fluidos, monitoreado a distancia, que reemplaza a los equipos que aun se utilizan de conexión, apertura y cierre manual. Esto reduce costos, previene accidentes y mejora el mantenimiento.
En salud trabajamos en algunos proyectos con laboratorios PyME, para la puesta en marcha de nuevas líneas de producción y también con empresas que fabrican equipamiento y productos médicos, como respiradores y prótesis. Es un sector con un amplio potencial, que tiene regulaciones que obligan a las empresas a tener procesos productivos de punta, aun para los establecimientos pequeños. En este sentido, el aporte que puede hacer la política pública es importante, porque ayuda a superar barreras de financiamiento para empresas que tienen altas posibilidades de tener éxito en el mercado local y regional.
También tenemos una gran conexión con el sector de autopartes para el mercado original, es decir, las destinadas a terminales automotrices. En este sector se combinan necesidades de modernización, junto con nuevas oportunidades, como el desarrollo de autopartes para vehículos eléctricos, algo en lo cual ya vienen trabajando algunas de las terminales que están radicadas en el país. Es un sector que tiene mucho derrame hacia otras cadenas de valor y que, más allá de la configuración regional, tiene oportunidades de inserción, como ya se ha visto en numerosos casos.
Además, formamos parte de un centro de innovación ferroviaria, con el cual hemos financiado varios proyectos de sustitución de importaciones o de transformación productiva, entre ellos la fabricación de durmientes de material sintético reciclado, que recientemente ganaron una licitación. También trabajamos junto con el sector aeroespacial en el desarrollo de proveedores, entre los cuales financiamos la incorporación de capacidades para la fabricación de un tren de aterrizaje nacional, los tubos de oxígeno o los asientos eyectables.
No quiero extenderme mucho más, pero no quiero dejar de nombrar tres sectores a los que vemos amplio potencial y con los cuales hemos venido trabajando en algunos proyectos: la electromovilidad, en donde estamos por lanzar un programa de promoción de bicicletas eléctricas nacionales. Las energías limpias, para lo cual hemos comenzado un trabajo de desarrollo de proveedores de IMPSA y, también, trabajamos en algunos proyectos de proveedores nucleares. Por último, el GNC y GNL, un tipo de combustible de muchas menos emisiones que las que generan las naftas o el diésel, con amplia disponibilidad del recurso primario y de la infraestructura de distribución y posibilidades concretas de incorporación de tecnología local. En este sentido, trabajamos en el desarrollo de tanques criogénicos y en el lanzamiento de un financiamiento para la construcción de buques nacionales, que tiene un diferencial para aquellos buques que son propulsados a GNL. Hoy tenemos un primer pedido de crédito para la construcción de un remolcador a GNL para la hidrovía, que de concretarse va a mejorar costos de logística de cabotaje y reducir emisiones.
MP: Para ilustrar, ¿podes contarnos algún ejemplo de una política de compre nacional que haya implementado la Dirección Nacional?
JH: Más allá de la aplicación del margen de preferencia, que es horizontal, para todos los oferentes de bienes producidos nacionalmente, una política muy interesante que tenemos actualmente es la de Acuerdos de Cooperación Productiva. Esta es una herramienta de la Ley, que especifica que en aquellas compras mayores a 720 millones de pesos, los oferentes internacionales tengan que proponer compras locales, transferencia de tecnología o una inversión, por el 20% de la oferta. Es decir, si una empresa pública compra trenes importados por 1.000 millones de pesos, el oferente internacional tiene que hacer alguna compensación por 200 millones de pesos, ya sea integrando una parte del tren con oferentes locales, invirtiendo en un taller de reparación o de fabricación de componentes o asociándose con una empresa local. Esta es una herramienta que se suele usar en las compras de Defensa o en las compras aeronáuticas en muchas partes del mundo y que Israel tiene como una de las políticas de internacionalización de empresas locales.
Actualmente estamos llevando adelante varios de estos acuerdos. Entre ellos, uno muy grande que va a implicar la fabricación de partes ferroviarias, por un 25% del valor de los trenes, algo que rompe con la dinámica de compra de equipamiento 100% importado que veníamos manteniendo. Le va a permitir recuperar capacidades a un sector que viene muy golpeado por la falta de compras locales.
MP: Desde corrientes liberales se critica el Compre Nacional diciendo que el Estado compra caro y pierde recursos. ¿Es cierto esto o la fabricación nacional permite recuperar el margen de preferencia para la industria nacional?
JH: En primer lugar, los regímenes de compras públicas existen hace muchísimos años en economías a las que muchos consideran liberales, como EE.UU. o Alemania. No sólo sirvieron para promover a los entramados productivos nacionales, sino que fueron la base para el desarrollo de productos que aportaron ampliamente al fortalecimiento de esas economías, con réditos para las arcas estatales. Esto se vio en el desarrollo de fármacos, los semiconductores o de internet. Son desarrollos que no hubieran existido sin un esquema potente de compras públicas y hoy contribuyen a la riqueza de esas economías.
A la vez, en nuestro Compre el margen de preferencia sólo aplica en los casos en los cuales hay oferta de un bien extranjero, y no siempre se aplica sobre el porcentaje máximo, que hoy es 15%. En esos casos, el Estado recupera ese margen a partir de la percepción de impuestos sobre la nueva actividad promovida.
MP: ¿Cuáles son las dificultades, en los hechos, para que las dependencias del Estado aumenten sus compras localmente?
JH: Uno de los puntos clave, sobre todo en algunos rubros industriales, es la falta de previsibilidad de las compras públicas. Muchas veces, la oferta nacional se encuentra con contrataciones para las cuales tiene muy poco tiempo para responder. Esto a veces complica la planificación de la producción, ya sea por las cantidades requeridas o por las especificaciones del producto, mientras que los oferentes globales suelen tener una mayor disponibilidad para atender a este tipo de demandas. Atendiendo a esto, armamos mesas de compras públicas, en las que convocamos a organismos contratantes y a empresas oferentes, para anticipar futuras contrataciones y trabajar sobre las especificaciones técnicas y las homologaciones necesarias. También estamos proponiendo la creación de un observatorio de compras públicas, en la modificación de la Ley.
Otra de las grandes dificultades está dada por la incertidumbre que suelen tener los tiempos de pago del Estado y por la falta de acceso al financiamiento para capital de trabajo de sus oferentes locales. Hoy, muchos oferentes locales no se presentan a licitaciones públicas, aun contando con ventaja en el precio, porque no quieren afrontar los riesgos que conllevan los tiempos de espera para el pago. En algunos casos, se presentan intermediarios, que elevan el precio como una forma de asumir estos riesgos. En la modificación propuesta de la Ley, estamos previendo la creación de un fondo fiduciario para ofrecer financiamiento para estos casos, de manera de reducir las primas de riesgo que incluyen algunas empresas en sus ofertas públicas.
MP: ¿Podes contarnos brevemente los cambios propone la modificación de la Ley de Compre Argentino que se anunció recientemente?
JH: La modificación toca varios puntos sobre los que trabajamos a partir de la evaluación de la experiencia de la Ley de 2018. Algunos de estos puntos son mejoras que creemos necesarias sobre los artículos ya existentes y otros apuntan a la generación de nuevas herramientas, algunas de ellas de aplicación específica, o de abordaje sectorial. Voy a comentar los principales.
Uno de los puntos pasa por la inclusión, como sujeto alcanzado, del PAMI. Este instituto representa una porción relevante de las compras de fármacos y productos médicos, por lo que su inclusión va a permitir trabajar con previsión en las compras de estos productos y va a generar oportunidades para el crecimiento de la industria.
También estamos proponiendo aumentar el margen de preferencia, a 15% en el caso de compras a grandes empresas y 20% en las compras a PyMEs, de productos nacionales. Creemos que es necesario y va en línea, por ejemplo, con los cambios que hizo recientemente el régimen de compras de EE.UU. También generamos un margen de preferencia, de 3 puntos adicionales, para empresas con composición mayoritaria, en los puestos jerárquicos, de mujeres, travestis, transexuales y otras identidades.
En cuanto a las posibilidades de aprovechar las compras públicas para realizar un abordaje sectorial, generamos dos nuevas herramientas: una es la de compras públicas de innovación, en cabeza de la Agencia de I+D+i. Esto le va a permitir al Estado comprar productos y servicios innovadores, asumiendo los riesgos de ciertos desarrollos estratégicos. Esto va a permitir estimular la innovación y mejorar la calidad de las compras públicas. Otra herramienta es la introducción del tratamiento diferenciado para bienes estratégicos. Para ciertos bienes puntuales, estratégicos por su relevancia en la matriz productiva, va a ser posible, por un tiempo, ampliar en 10 puntos porcentuales el margen de preferencia y establecer reservas de mercado para la oferta local, de manera de dar previsibilidad por cierto período a la industria, para que invierta en el desarrollo o mejora de un producto o realice transformaciones en sus procesos de fabricación.
Como comenté antes, también estamos generando un fondo fiduciario, que va a apuntar a enfrentar el costo financiero que implica actualmente la participación en contrataciones públicas, permitiendo otorgar créditos para capital de trabajo, descuento de documentos o el otorgamiento de garantías.
También vamos a establecer un marco para el seguimiento público-privado de las compras públicas, a través de un observatorio de compre argentino y las mesas de compre argentino, en donde se relacionan organismos contratantes junto con las empresas oferentes y el Ministerio de Desarrollo Productivo.
MP: Se habla mucho de la necesidad de desarrollar proveedores en torno a los recursos naturales, como la producción de hidrocarburos o la minería. ¿Cuáles creés que son las oportunidades y los obstáculos para que Argentina pueda desarrollar esas cadenas de valor?
JH: Sin dudas la tracción que generan los recursos naturales sobre los eslabones industriales y de servicios asociados es muy importante. En especial, en hidrocarburos y minería existen grandes oportunidades. Ambos son sectores demandantes de una amplia gama de productos y manejan estándares muy elevados de calidad, lo que implica un desafío interesante para las empresas proveedoras. Hoy tenemos una red de proveedores de bienes y servicios especializados para la explotación de petróleo y gas que tiene una larga tradición, en las cuales se genera mucho valor agregado. En minería la densidad de proveedores de bienes es menor, aunque la minería deja un porcentaje elevado de su valor bruto de producción en servicios locales, salarios y compras locales de algunos bienes, como gasoil
Hay un trabajo interesante por delante, que consiste en generar un plan concreto de desarrollo de proveedores mineros. Algunas empresas mineras vienen llevando adelante planes en este sentido, pero todavía queda un camino por recorrer en cuanto a la coordinación de los distintos actores de la cadena de valor. La minería tiene un gran futuro por delante, porque los productos incluyen cada vez más minerales y las tecnologías limpias los utilizan en gran cantidad. En este sentido, se puede señalar el camino que siguió Australia, que con políticas muy fuertes de incentivos a proveedores logró desarrollar una extensa red compuesta por más de 1.200 empresas. Hoy exporta bienes y servicios para la minería por casi US$ 15.000 millones.
Con el desarrollo de proveedores de petróleo y gas también existen oportunidades. El fracking generó una aceleración en el desarrollo de equipos cada vez más complejos, en donde nuestro país tiene capacidades para insertarse, por conocimientos específicos y por contar con una red de instituciones de apoyo al I+D, en constante conexión con el sector. Además, el GNC y el GNL tienen buenas perspectivas para los próximos años, por ser combustibles más limpios. Asociado a esto, nuestro país puede aprovechar la situación ventajosa de poseer empresas que dominan las tecnologías de compresión, licuefacción, distribución y almacenamiento y, sobre esta base, potenciar proveedores para el sector.
MP: Hace poco lanzaron un programa para proyectos estratégicos de base científico-tecnológica, que apunta a sortear distintos obstáculos en PyMEs con proyectos innovadores. ¿Podés contarnos sobre este programa?
JH: Es un esquema de trabajo que comenzamos entre el Programa de Desarrollo de Proveedores y el MinCyT, basado en el trabajo por misiones. Identificamos proyectos innovadores que son de interés para los objetivos de ambas áreas y generamos una convocatoria específica dentro del Programa de Desarrollo de Proveedores. Algunos de estos proyectos ya contaron con una etapa inicial en MinCyT, en donde recibieron apoyo para el desarrollo de un determinado producto. Con la convocatoria del Programa de Desarrollo de Proveedores cuentan con los destinos que financia el programa para el resto de los sectores estratégicos, pero se agrega la posibilidad de desarrollar productos mediante el financiamiento de horas de ingeniería externas y la compra de materiales para la elaboración de prototipos. El objetivo es que, una vez terminadas las etapas iniciales de desarrollo, las empresas reciban el apoyo del programa para llevar la producción a la escala industrial. Finalmente, entre ambas áreas se monitorea la evolución del proyecto y se busca colaborar en la solución de potenciales dificultades que puedan aparecer.
Por Andrés Tavosnanska y Martín Alfie.
