La discusión sobre política industrial en Argentina suele oscilar entre enfoques maximalistas y lecturas escépticas sobre la capacidad del Estado para intervenir de manera eficaz en la estructura productiva. Sin embargo, más allá de posiciones normativas, el problema central es de orden práctico: cuáles son los márgenes reales con los que cuenta el país para diseñar e implementar políticas productivas con impacto sostenido. Abordar esta pregunta exige mover el foco del debate abstracto al terreno operativo: identificar los condicionantes económicos, institucionales, políticos y territoriales que definen el punto de partida y, a partir de ahí, construir una estrategia para expandir gradualmente esos márgenes.
Policy space
En el análisis de las políticas públicas suele utilizarse el concepto de “espacio de política” (policy space) para describir el conjunto de grados de libertad con los que cuenta un Estado para diseñar e implementar políticas con probabilidad razonable de éxito. El término remite tanto a los márgenes formales, es decir, aquello que está permitido por el marco normativo, como a los márgenes efectivos, que dependen de la estructura económica, institucional y política de cada país.
El concepto de “espacio de política” tiene su origen en la literatura de gobernanza económica internacional y en los debates sobre autonomía nacional frente a reglas globales. Documentos de UNCTAD desde fines de los años noventa lo definieron como el conjunto de márgenes que poseen los Estados para diseñar políticas públicas consistentes con sus propios objetivos de desarrollo. Posteriormente, autores como Rodrik, Amsden y Chang generalizaron el concepto, extendiéndolo a las distintas áreas de política económica (macro, fiscal, social, productiva y regulatoria) y enfatizando que el problema central no es sólo la voluntad política, sino la disponibilidad efectiva de instrumentos compatibles con el entorno institucional y las restricciones externas.
En este marco, y sin pretender agotar la discusión, a continuación se presenta una sistematización preliminar de los principales espacios de política que condicionan la capacidad de un gobierno para desplegar una agenda de desarrollo productivo en Argentina. Se trata de un esquema simplificado para ordenar las condiciones que determinan qué tipo de política productiva es viable, cuál es sostenible y bajo qué supuestos puede ser efectiva.
Esto parte de la premisa de que es deseable impulsar una agenda de política productiva activa, pero que debe hacerse de un modo eficiente, realista y consistente con las restricciones vigentes. Esto no implica adoptar una postura timorata ni resignarse a un status quo limitado: implica comprender el punto de partida. La política es dinámica y las condiciones se construyen, se amplían y se negocian. Pero tampoco alcanza con un voluntarismo absoluto: sin un diagnóstico correcto de los márgenes iniciales, incluso las políticas técnicamente correctas se diluyen. El desafío es combinar ambición estratégica con realismo institucional, de modo tal que el espacio de política se expanda de forma progresiva y sostenible.
Los condicionantes del policy space productivo argentino
A) Entorno macroeconómico
Este componente incluye el conjunto de variables que determinan la estabilidad y los precios relativos de la economía: nivel y volatilidad de la inflación, brecha y régimen cambiario, tasa de interés real, entre otras. Estas condiciones definen los horizontes de inversión, la capacidad de las empresas para planificar y la efectividad de instrumentos como créditos promocionales, reintegros, incentivos a la innovación, etc.
En contextos de elevada inestabilidad macro, la política productiva pierde potencia, los agentes no la incorporan de manera ofensiva y tiende a desplazarse hacia medidas de emergencia antes que programas estructurales. Incluso instrumentos típicos de política productiva, como créditos subsidiados a tasas bajas, pueden generar efectos contraproducentes en contextos de inestabilidad macro. Cuando existen expectativas de devaluación, estos créditos pueden ser percibidos por las firmas como una oportunidad para financiar anticipadamente importaciones o acumular inventarios dolarizados, lo que incrementa la demanda de divisas y, en última instancia, presiona aún más sobre el tipo de cambio. Es decir, aun políticas bien diseñadas pueden ser perjudiciales si no se alinean con el régimen macroeconómico vigente y con las expectativas del sector privado.
B) Restricciones presupuestarias
Como otra cara de la macro, una limitante evidente para cualquier política productiva es el volumen de recursos fiscales disponibles. Gran parte de los instrumentos utilizados internacionalmente -subsidios directos, créditos blandos, garantías, aportes no reembolsables, fondos sectoriales, incentivos a la innovación, políticas de compra pública- implican transferencias de recursos hacia sectores considerados estratégicos o con potencial de escalamiento. Sin masa crítica de financiamiento público, la política productiva puede diluirse en programas fragmentados o de baja intensidad, insuficientes para modificar trayectorias productivas.
El “renacimiento de la política productiva” en el mundo vino de la mano de países desarrollados destinando montos muy significativos, varios miles de millones de dólares. Lo mismo ocurre en economías con mayor holgura, como China o Brasil, donde los programas de apoyo combinan volumen, escala y continuidad.
En el caso argentino, es razonable asumir que el espacio fiscal será acotado durante algunos años. Las restricciones macroeconómicas, la necesidad de sostener un sendero de equilibrio fiscal y monetario y el historial de inconsistencia presupuestaria limitan la posibilidad de desplegar programas de gran escala. Cualquier política industrial deberá partir de esta premisa y diseñarse en función de instrumentos que maximicen impacto por unidad de gasto, prioricen sectores con mayor capacidad de arrastre y articulen financiamiento mixto (público–privado, nacional–provincial, bancos de desarrollo, multilaterales).
C) Capacidades estatales
La disponibilidad de capacidades estatales constituye una de las restricciones más determinantes para la implementación de políticas productivas. La mayoría de los instrumentos de política industrial -desde regímenes de promoción hasta fondos sectoriales, programas de innovación, compras públicas estratégicas o esquemas de incentivos fiscales- requieren un conjunto mínimo de competencias: diseñar instrumentos complejos, evaluar proyectos, monitorear requisitos, verificar cumplimiento, administrar sistemas de información, coordinar con otros organismos y sostener decisiones bajo presiones políticas heterogéneas.
Esto demanda equipos técnicos estables, profesionalizados, con salarios adecuados, trayectoria en el Estado y conocimiento acumulado. Este tipo de burocracia especializada es heterogéneo y presenta brechas relevantes, en tanto la situación se ha deteriorado aún más en los últimos años, con una erosión y discontinuidad de capacidades administrativas, regulatorias y de análisis. La respuesta es diseñar instrumentos para el Estado realmente existente y, en paralelo, invertir en construir capacidades estatales críticas (datos, evaluación, coordinación).
Vale resaltar que hoy existen herramientas tecnológicas -incluyendo sobre todo las basadas en IA- capaces de mejorar procesos de análisis, automatizar verificaciones, ordenar bases de datos y generar capacidades adicionales. Usadas bien, pueden elevar productividad administrativa y bajar costos de control.
El ejemplo de los regímenes de promoción, como el RIGI o incluso el régimen de Bienes de Capital, es ilustrativo. Cuantos más requisitos se imponen -muchas veces técnicamente necesarios-, mayor es la demanda de capacidad evaluadora, seguimiento y control. La experiencia reciente muestra que, sin este soporte institucional, los regímenes se vuelven vulnerables a demoras, discrecionalidad, incumplimientos y pérdida de efectividad. Por lo tanto, la limitación de capacidades estatales no es un dato secundario, sino una restricción estructural que debe incorporarse explícitamente desde el diseño de la política productiva.
La política productiva debe diseñarse con un criterio de realismo institucional: priorizar instrumentos que sean administrativamente implementables y sostenibles de manera sencilla, y evitar esquemas cuyo funcionamiento dependa de capacidades que el Estado no posee (al menos al inicio). Esto acota el menú de políticas posibles, pero permite construir una base más sólida y con una secuencia que internalice las capacidades existentes.
D) Apoyos (o vetos) políticos internos
La política productiva opera en una coyuntura: requiere coaliciones sociales y económicas que la sostengan. Toda política productiva implica modificar incentivos, reasignar recursos, alterar rentabilidades relativas y, en consecuencia, generar ganadores y perdedores. La pregunta central es: ¿quiénes son los actores que efectivamente respaldarán una estrategia de desarrollo productivo y quiénes se opondrán?
En Argentina predominan apoyos fragmentados; la tarea es articular una coalición mínima viable alrededor de compromisos verificables. Algunos sectores pueden apoyar incentivos específicos, pero no necesariamente un proyecto integral de transformación productiva. Otros pueden demandar protección o subsidios sin comprometerse con inversiones, innovación o mejoras de productividad. En este sentido, es necesario pasar de los apoyos fragmentados y agendas sectoriales a un modelo de país común.
Esto genera dos tipos de condicionantes:
1) La dificultad de identificar quién responderá positivamente a los incentivos. Diseñar instrumentos efectivos requiere anticipar quién internalizará esos incentivos, quién invertirá, quién innovará, quién exportará y quién simplemente aprovechará los beneficios sin modificar comportamientos.
En otras palabras, ¿qué actores imaginamos que interpretarán el guión que queremos escribir con la política productiva? ¿Esos actores están dispuestos a hacerlo? Muchas veces se piensan herramientas e incentivos sin tener en claro si existirá el actor privado que encarne el desafío que se busca.
2) La presencia de actores con capacidad de veto. Toda política productiva genera perdedores: sectores desplazados, jugadores que pierden privilegios regulatorios, empresas que se benefician del statu quo o incluso actores que compiten por recursos fiscales escasos. Su poder de lobby puede bloquear o erosionar políticas bien diseñadas.
A esto se suma el interrogante sobre si el gobierno de turno cuenta con poder político suficiente para sostener una agenda compleja frente a intereses contrapuestos. La política productiva requiere continuidad, coordinación y capacidad de enfrentar presiones sectoriales. Sin un bloque de apoyo claro, el espacio de política se estrecha. Y si los actores consideran que la política productiva no se sostendrá en el tiempo, no responderán de la misma manera a los incentivos, o “simularán” que actúan en consecuencia para luego dar marcha atrás de manera rápida.
En síntesis, la configuración interna de actores es una restricción estructural: determina qué políticas son viables, cuáles son sostenibles y qué secuencia de reformas resulta políticamente factible. No se trata solo de “diseñar bien” políticas productivas, sino de construir la “coalición mínima viable” que permita implementarlas.
E) Condiciones externas y geopolítica
En el contexto actual de competencia estratégica entre Estados Unidos y China, el espacio de política de los países de ingreso medio -en especial aquellos con fragilidades macroeconómicas y financieras- se ve condicionado por la interacción con las grandes potencias y con los organismos multilaterales. Para una economía endeudada con organismos multilaterales o con swaps con ambas potencias, con necesidades de financiamiento recurrentes y limitada autonomía como Argentina, los márgenes para desplegar políticas productivas son significativamente más estrechos.
En este escenario, la política productiva no puede formularse ignorando la dimensión geopolítica. Debe internalizar estos conflictos, anticipar los vetos posibles, evaluar las dependencias financieras y tecnológicas, y diseñar estrategias que sean compatibles con el grado de autonomía real del país. Esto implica reconocer que ciertos instrumentos pueden resultar inviables no por razones económicas, sino por el alineamiento geopolítico percibido o por la sensibilidad estratégica de determinadas cadenas de valor (energía, minerales críticos, 5G, inteligencia artificial, etc.).
Al mismo tiempo, y al igual que en el plano doméstico, estas restricciones no deben conducir a una actitud meramente defensiva. La dimensión “ofensiva” consiste en identificar espacios de beneficio mutuo (win–win) con cada actor relevante, buscando maximizar márgenes de autonomía. La estrategia de Lula en Brasil, que combina diálogo con Washington, expansión del vínculo con China y búsqueda activa de financiamiento para proyectos productivos y tecnológicos, ilustra cómo es posible negociar, priorizar intereses nacionales y gestionar tensiones sin quedar completamente atrapado en la lógica de bloques.
La política productiva debe reconocer explícitamente que opera en un contexto de elevada restricción geopolítica, donde los potenciales vetos y condicionamientos internacionales forman parte de la estructura de condicionantes, al mismo nivel que los desequilibrios macroeconómicos o las debilidades institucionales. Esto no supone resignación ni alineamientos automáticos, sino la necesidad de diseñar estrategias productivas que anticipen riesgos, gestionen conflictos y prioricen sectores, instrumentos y socios en función del margen real de acción disponible.
F) Restricciones territoriales
La política productiva en Argentina suele pensarse, diseñarse y ejecutarse desde la Ciudad de Buenos Aires. Este sesgo territorial introduce limitaciones significativas tanto en la definición de objetivos como en la identificación de problemas y en la efectividad de la implementación. Las dinámicas productivas, los cuellos de botella y las oportunidades que resultan centrales para CABA, el Gran Buenos Aires o las provincias del centro del país no necesariamente coinciden con los desafíos que enfrentan otras regiones. Infraestructura, acceso a insumos, logística, mercados laborales, entramados empresariales y capacidades tecnológicas presentan fuertes heterogeneidades territoriales que una mirada centralizada tiende a subestimar o directamente ignorar.
La implementación constituye también una restricción crítica. Las políticas productivas que no se diseñan e implementan en articulación con las provincias y los actores locales suelen enfrentar dificultades operativas severas. La información relevante, la identificación de proyectos viables, el seguimiento de los incentivos y la construcción de capacidades dependen en gran medida de estructuras territoriales que el nivel nacional no controla de manera directa. Sin mecanismos sólidos de coordinación intergubernamental y sin involucramiento temprano de gobiernos provinciales, municipios, empresas y sistemas productivos locales, la política productiva corre el riesgo de quedar limitada al plano normativo, con escaso impacto real sobre las dinámicas productivas del territorio.
La dimensión territorial constituye un condicionamiento estructural para la política productiva en Argentina. La escala del país, su heterogeneidad productiva y las marcadas desigualdades regionales acotan los márgenes de acción de cualquier estrategia diseñada desde un único centro decisorio. Esto abre una oportunidad: federalizar instrumentos y co-gobernar la política productiva.
G) Legitimidad, resultados y tiempos de la política
La política productiva enfrenta en Argentina un problema adicional: su legitimidad social y política necesita reconstruirse. A diferencia de otras áreas del Estado (salud, educación, seguridad social), cuya necesidad resulta evidente para la población, la política productiva suele percibirse como algo abstracto, de resultados diferidos en el tiempo y, en muchos casos, asociado a experiencias fallidas o distorsivas. Esto introduce una restricción conceptual pero también operativa: para sostenerse, la política industrial debe demostrar para qué sirve, a quién beneficia y qué problemas resuelve.
La pregunta básica -¿por qué el Estado debe involucrarse en el desarrollo productivo?- requiere ser explicada con claridad y conectada con resultados verificables. A la política productiva se le formulan críticas desde ambos extremos del espectro ideológico. Desde las visiones liberales, se la describe como transferencia de rentas a sectores ineficientes protegidos por barreras artificiales, discrecionalidad, privilegios selectivos y corrupción. Desde la izquierda, se critica que los beneficios terminan concentrándose en grandes empresas -casos como Mercado Libre suelen ser ejemplo recurrente- sin que ello se traduzca necesariamente en mejoras distributivas o transformaciones estructurales. Ambos diagnósticos, aunque extremados, contienen elementos reales de fallas pasadas: regímenes capturados, asignación ineficiente de recursos, incentivos que no cambiaron comportamientos, o políticas sin mecanismos de evaluación.
A esto se suma un desafío comunicacional: la política productiva es de largo plazo, mientras que las demandas sociales son urgentes. Es difícil “vender” una agenda que promueve productividad, innovación, escalamiento exportador o diversificación productiva cuando amplios sectores reclaman empleo inmediato, ingresos, acceso al crédito o reducción de la inflación. La política productiva corre el riesgo de ser percibida como algo etéreo o desconectado de las necesidades cotidianas.
Por eso, la política productiva necesita construir legitimidad basada en resultados, no en narrativas. Esto implica tres requisitos:
A) Claridad en los objetivos y en la justificación pública: explicar de manera simple por qué un sector es estratégico, qué fallas de mercado se buscan corregir o qué se busca con la política productiva y cuál será el beneficio público esperado.
B) Transparencia y criterios explícitos de asignación: reglas claras, mecanismos de evaluación y resultados verificables reducen la percepción de arbitrariedad y fortalecen la confianza política e institucional.
C) Entrega de bienes visibles en el corto plazo, aun dentro de agendas estructurales: empleo en cadenas específicas, proyectos de inversión concretos, mejoras de productividad en pymes, ampliación de capacidades tecnológicas, obras vinculadas a infraestructura productiva. Sin “quick wins”, la política productiva queda políticamente vulnerable.
A esta dificultad de legitimidad se suma una característica estructural del sistema político argentino: mandatos cortos, coaliciones inestables y una presión permanente por mostrar resultados inmediatos. En este contexto, los gobiernos tienen incentivos fuertes para “hacer goles” en el corto plazo -generar empleo rápido, mostrar obras, anunciar inversiones- incluso cuando ello conduce a políticas productivas de baja calidad, orientadas más por la urgencia política que por la racionalidad económica o tecnológica. De ahí emergieron, una y otra vez, políticas de protección excesiva a sectores poco competitivos, regímenes capturados o esquemas que favorecen rentas de corto plazo sin construir capacidades de largo plazo. El antídoto es institucional: metas verificables, evaluación independiente, reglas de acceso y salida, y cláusulas de caducidad (sunset) que obliguen a renovar solo lo que funciona.
El diseño institucional incentiva, por lo tanto, la aparición de “políticas de baja calidad orientadas al ciclo político”: medidas que resuelven tensiones coyunturales pero comprometen la sostenibilidad futura. La tensión entre legitimidad inmediata y transformación estructural es una restricción central. Lograr “quick wins” es necesario para sostener políticamente una estrategia productiva; pero si esas victorias se obtienen mediante herramientas distorsivas, discrecionales o regresivas, terminan debilitando la credibilidad de la política productiva y reforzando la percepción de que el Estado solo distribuye privilegios.
La política productiva argentina debe navegar simultáneamente problemas de legitimidad histórica, expectativas sociales urgentes y un sistema político que premia resultados visibles en plazos muy breves. El desafío es construir una agenda que pueda ofrecer señales tempranas de impacto, sin caer en soluciones que reproduzcan los errores del pasado ni comprometan la transformación estructural que se pretende alcanzar.
Conclusiones
En definitiva, las condiciones -económicas, institucionales, políticas, territoriales y de capacidades estatales- definen un perímetro real dentro del cual puede moverse cualquier estrategia productiva. La macro condiciona los incentivos; lo fiscal, limita la fuerza de las herramientas; la burocracia condiciona la ejecución; los actores condicionan la viabilidad; y la política condiciona el ritmo, la secuencia y la profundidad de las reformas. ¿Qué política productiva es posible? ¿Cómo hacerla sostenible en el tiempo sin morir en el corto plazo?
Por eso, cualquier agenda productiva debería construirse sobre una matriz que integre explícitamente estos condicionantes: qué políticas requieren mucha espalda fiscal, cuáles demandan agencias estatales robustas, cuáles chocan con intereses establecidos, cuáles generan ganadores difusos o perdedores concentrados, y cuáles cuentan con aliados naturales que las puedan sostener.
Esa matriz permitiría, además, identificar dónde hay más espacio de política hoy: en qué sectores existen ventanas de oportunidad tecnológicas o geopolíticas; dónde la coalición social es más favorable; dónde la implementación es más sencilla; y qué instrumentos tienen más probabilidad de generar resultados rápidos que retroalimenten apoyo político. En síntesis, el diseño debe ser audaz, pero también inteligente: definir prioridades con precisión, comprender la estructura de apoyos existente y anticipar los principales puntos de conflicto. Con resultados, mover la frontera de lo posible.
Por Martín Alfie (@alfiemart), Fundador de Misión Productiva
