Una política de Estado
Desde 2016, el Programa Nacional de Desarrollo de Proveedores (PRODEPRO) fue un pilar de la política industrial, apuntalando el desarrollo de cadenas de valor en sectores estratégicos para sustituir importaciones y fomentar una mayor industrialización. Se trató de un programa relevante desde lo estratégico, alineado con las políticas de desarrollo nacional, de implementación sostenida y calidad de gestión de datos gracias al liderazgo de Julian Hecker y Nicolás Puebla. Estos factores hicieron que fuera posible evaluarlo.
El PRODEPRO priorizaba el desarrollo de proveedores de sectores estratégicos para el país y acompañaba a las firmas con financiamiento y asesoramiento técnico en una combinación de estrategias poco común entre los programas de desarrollo productivo (PDP). Solo un 7% de los PDP en Argentina combinaban herramientas de financiamiento y asistencia técnica, siendo PRODEPRO el único que ofrecía dos herramientas de financiamiento en conjunto con las asesorías que brindaba el INTI.
Además, el PRODEPRO estaba alineado con las misiones del Plan Argentina Productiva 2030, sobre las que describió Daniel Schteingart en esta nota. Contribuía específicamente a: Misión 2 | Desarrollar la economía verde para una transición ambiental justa, Misión 3 | Producir más bienes y servicios ligados a la salud para garantizar el acceso equitativo, Misión 5 | Robustecer la defensa y la seguridad nacional a partir de desarrollos nacionales de alta tecnología, y Misión 10 | Potenciar encadenamientos productivos a partir del sector primario para generar más trabajo y más desarrollo. PRODEPRO también aportaba a tres políticas transversales del Plan: Financiamiento, Género y Compre local. Dentro de la estrategia productiva nacional 2019-2023, el, PRODEPRO cumplió un rol clave en el fortalecimiento de la industria, contribuyendo también a ejes estratégicos como el desarrollo exportador, la industria 4.0, el desarrollo productivo verde, y la incorporación de la perspectiva de género, contemplando proyectos que acreditaran el compromiso de contratar mujeres y personas de identidades no binarias.
El PRODEPRO fue en 2023 la iniciativa con mayor presupuesto asignado dentro de la Subsecretaría de Industria, representando más del 6% del total del presupuesto total vigente destinado a la política productiva.
Buscando contribuir al desarrollo de las cadenas de valor en sectores estratégicos, con el fin de transformar la matriz productiva nacional en términos de una mayor sustitución de importaciones y una mayor industrialización, el Programa ofrecía a las empresas proveedoras nacionales en sectores estratégicos: a) asistencia financiera a través de Aportes No Reembolsables (ANR), b) créditos a tasa bonificada a ser otorgados por el Banco de Inversión y Comercio Exterior (BICE) y el Banco de la Nación Argentina (BNA) y, c) asistencia técnica provista por el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI) u otra institución con convenio vigente.
Impacto
La evaluación de impacto (primera para el programa) utilizó metodológicas cuantitativas y cualitativas, para medir tres aspectos del Programa. Primero, el diseño e implementación del Programa con el fin de identificar el funcionamiento de la teoría de cambio y evaluar los principales procesos de trabajo. Segundo, la evaluación analizó los resultados asociados al Programa a nivel de la firma. Para ello se midieron los cambios en inversión I+D, vinculación con el sistema nacional de innovación y cambios a nivel de producción de la empresa. Tercero, se observaron los resultados del Programa a nivel de la matriz productiva evaluando cambios en aspectos como empleo, importaciones, exportaciones y competitividad.
En lo que respecta al diseño, el Programa apuntaba a resolver uno de los principales obstáculos para el desarrollo productivo y la innovación: el acceso al financiamiento. Adicionalmente, ofrecía otras soluciones que acompañan y potencian este beneficio, siendo esta combinación una de las principales características y beneficios del PRODEPRO en cuanto a su diseño. Sin embargo, no todas las empresas optaron por utilizar los tres instrumentos de apoyo ofrecidos por el PRODEPRO, por lo cual en la implementación se desaprovechan algunas de las dinámicas positivas pensadas desde el diseño del Programa. En términos de implementación, tanto las empresas que accedieron a PRODEPRO como aquellas que solicitaron el apoyo pero no lo obtuvieron destacan el buen funcionamiento del Programa, la calidad del equipo técnico y la transparencia de los procesos.
Los datos analizados muestran que las empresas que accedieron a PRODEPRO tenían una preferencia por solicitar ANR, no sólo por el beneficio de no tener que devolver esa inversión, sino también por ser un instrumento simple y de veloz ejecución. Los créditos, instrumento que no depende enteramente de PRODEPRO, tienen mucha carga burocrática asociada y una lentitud en la entrega del capital que los vuelve menos atractivos en un contexto de alta inestabilidad macroeconómica. Por su parte, las asistencias técnicas fueron valoradas por aquellas firmas que las recibieron, sin embargo se encontraron oportunidades de mejora en los tiempos de asignación de este instrumento. Finalmente, se detectaron oportunidades de mejora del Programa para optimizar la articulación entre potenciales demandantes del sector público y privado y los proveedores. En cuanto a los resultados a nivel de la firma, la evaluación encuentra que el Programa efectivamente está incentivando una mayor inversión en I+D en las firmas.
Los datos muestran un patrón recurrente, donde en el período previo al Programa se observan prácticas similares de inversión en innovación entre el grupo de empresas PRODEPRO y empresas que no obtuvieron el Programa, apareciendo diferencias estadísticamente significativas con posterioridad a la intervención. Mientras las empresas que aplicaron a PRODEPRO pero no obtuvieron el Programa mantuvieron niveles similares de desarrollo en los distintos componentes de I+D a lo largo del tiempo (rondando el 30-35% para cada ítem), las empresas beneficiadas por PRODEPRO vieron incrementos cercanos a los 15 puntos porcentuales. Así, la participación en el Programa está asociada con un aumento en los cuatro tipos de inversión medidos en este estudio: compra de maquinaria y equipos; hardware, software y contratación de tecnología; capacitación y consultorías; diseño industrial y actividades de ingeniería.
Las inversiones impulsadas por PRODEPRO generaron un espiral positivo que incitó nuevas innovaciones, repercutiendo a nivel de producción y productividad de las firmas. La participación en PRODEPRO está asociada con un incremento en el desarrollo de nuevos productos (42 puntos porcentuales), mejora de productos existentes (40 pp), nuevos procesos (39 pp), mejora en procesos existentes (33 pp) e innovación organizativa (24 pp).
En lo que respecta a efectos sobre la diversificación de la matriz productiva, los resultados de la evaluación sugieren que el PRODEPRO estaba generando aportes incipientes. Aun cuando el 44% de las empresas que recibieron PRODEPRO percibieron cambios positivos en su capacidad de exportación, mencionando que exportan más o que empezaron a hacerlo, los datos administrativos no muestran cambios en esta variable. Hasta el momento, los datos no muestran modificaciones estadísticamente significativas en el margen extensivo ni intensivo de las firmas beneficiadas en materia de exportaciones e importaciones.
No obstante, algunos datos parecen sugerir que, luego de su paso por PRODEPRO, las empresas que accedieron al Programa incrementaron sus ventas en el mercado nacional en detrimento de las ventas en mercados de cercanía, lo cual puede ser un primer paso antes de la apertura hacia el comercio exterior. Se detectó un ligero aumento en la contratación de personal asociado al Programa, particularmente entre las mujeres. Sin embargo, al ser sectores masculinizados la contratación de mujeres sigue siendo reducida.
El PRODEPRO fue un programa innovador en la cartera del Ministerio de Economía priorizando el desarrollo de proveedores de sectores estratégicos para el país y acompañando a las firmas con financiamiento y asesoramiento técnico. Esta combinación de factores tuvo y tiene muchísimo potencial para generar cambios sostenidos en la matriz productiva extensibles a nuevas misiones productivas y otros sectores estratégicos. La evidencia parece indicar que su implementación sostenida podría continuar aumentando los efectos positivos emergentes. Discontinuar el programa implica no solo relegar el desarrollo nacional sino desarmar una política de Estado con consenso interpartidario.
Por Natalia Aquilino*
*Natalia Aquilino es docente de posgrado en planificación y evaluación de la Universidad de San Andrés, la Universidad Nacional de Entre Ríos y la Universidad de Bologna. Es evaluadora independiente para OIT y PNUMA. Fue Directora Nacional de Seguimiento y Evaluación de la Gestión, Secretaría de Industria y Asesora de la Subsecretaría de Relaciones Financieras Internacionales para el Desarrollo del Ministerio de Economía. Este artículo es un resumen de la evaluación e impacto del PRODEPRO.
